ECR Party’s multilingual hub for Centre-Right ideas and commentaryPolishWybory nowego szefa Światowej Organizacji Handlu (WTO) są dobrą okazją do refleksji nad stanem współpracy międzynarodowej, głównie mocarstw, w tej organizacji...
Rezygnacja z urzędu na rok przed upływem kadencji poprzedniego dyrektora generalnego (DG) Brazylijczyka Roberto Azevêdy oraz duża polaryzacja poparć ze strony 164 krajów członkowskich dla poszczególnych kandydatów (Koreanki i Nigeryjki) dobrze ilustrują obecne i przyszłe wyzwania w zakresie zapewnienia sprawiedliwego i swobodnego handlu w skali globalnej. W genezie kryzysu WTO ważną rolę odgrywają Chiny.
Do wyścigu o fotel szefa Światowej Organizacji Handlu zgłosiło się 8 kandydatów: z Meksyku, Nigerii, Egiptu, Mołdawii, Korei Południowej, Kenii, Arabii Saudyjskiej oraz Wielkiej Brytanii.
W sprawie wyborów na stanowisko Dyrektora Generalnego związku w 2020 r. realizowane są trzy rundy uzgodnień, w trakcie których WTO prowadzi konsultacje z państwami członkowskimi w celu poznania preferencji (głosów) i ich podziału. W czasie pierwszej rundy (18.09.2020 r.) zmniejszono liczbę kandydatów z 8 do 5. Najsilniejsze wsparcie ze strony państw członkowskich WTO zapewnili sobie, i w konsekwencji przeszli do kolejnego etapu, kandydaci z Nigerii, Korei, Kenii, Arabii Saudyjskiej i Wielkiej Brytanii. Następnie, po kolejnych uzgodnieniach, na placu boju zostały kandydatki z Nigerii i Korei Południowej.
Przewodniczący Rady Generalnej WTO – ambasador David Walker (z Nowej Zelandii), wraz z przewodniczącym Organu ds. Rozstrzygania Sporów (amb. Dacio Castillo z Hondurasu) i przewodniczącym Organu Przeglądu Polityki Handlowej (amb. Harald Aspelund z Islandii), konsultują z członkami organizacji, który kandydat jest najlepiej przygotowany, i poparcie którego gwarantuje uzyskanie ewentualnego konsensusu 164 krajów porozumienia. W WTO nie ma przyjętej praktyki typowego głosowania. Zatem wspomniani trzej członkowie to swoista „komisja wyborcza”, podobnie jak w UE unijna prezydencja przeprowadzająca konsultacje – wybory preferowanego kandydata unijnego na fotel szefa WTO.
Jeszcze przed wyborami prezydenckimi Stany Zjednoczone zasygnalizowały, że nie poprą kandydatury nigeryjskiej ekonomistki Ngozi Okonjo-Iweali na szefową Światowej Organizacji Handlu. W ocenie Waszyngtonu nie przeprowadzi ona koniecznych reform, ponieważ jest zwolenniczką multilateralizmu i skupia się na polityce wspierania mniej rozwiniętych krajów i – jak wskazują niektóre media – cieszy się poparciem Pekinu (głosowała na nią także UE). Amerykanie, jak podkreśla czwarta władza, woleliby natomiast, aby WTO kierowała przedstawicielka Korei Południowej – Yoo Myung-hee. W ocenie Waszyngtonu tylko ona jest bowiem w stanie zreformować organizację.
Na pierwszy plan w zakresie konieczności reformy organizacji wysuwa się potrzeba zdefiniowania rzeczywistego poziomu rozwoju poszczególnych krajów członkowskich, zwłaszcza Chin. To bowiem determinuje możliwość korzystania z istotnych udogodnień tj. wyłączeń z obowiązujących dyscyplin w WTO w ramach istniejących zobowiązań prawnych. Ten mechanizm specjalnego i zróżnicowanego traktowania (SDT) miał w założeniach wspierać kraje rozwijające się (zwłaszcza najbiedniejsze, najsłabiej rozwinięte – LDC) m.in. poprzez wprowadzenie okresów przejściowych przed pełną implementacją wszystkich obowiązków wynikających z umowy akcesyjnej. Jednakże w praktyce SDT wzbudza coraz większe kontrowersje, bowiem część krajów rozwiniętych wyraża poważne wątpliwości (a niekiedy nawet otwarcie kwestionuje, jak np. USA) zasadność stosowania tego mechanizmu w sposób niejako automatyczny. Kraje rozwijające się, tworząc różnego rodzaju koalicje na forum WTO, przeciwstawiają – często skutecznie – swój punkt widzenia krajom rozwiniętym.
Zastrzeżenia USA względem nieprawidłowości w światowym handlu były na tyle poważne, że w pewnym momencie pojawiła się nawet groźba wycofania się USA z WTO i scenariusz rozwiązania organizacji. Postanowienia urugwajskiej rundy GATT (poprzednika związku) zezwoliły na członkostwo Stanów Zjednoczonych w WTO oraz przyznały Kongresowi prawo do głosowania co pięć lat nad zasadnością dalszego udziału USA w organizacji. Aby doszło do wyjścia, zarówno Izba Reprezentantów, jak i Senat muszą zatwierdzić rezolucję w tej sprawie, którą prezydent wciela podpisem do porządku prawnego kraju. Od 2005 r. Kongres nie podejmował głosowania w tej sprawie. W czerwcu 2020 r. Kongres USA dostał jednak zielone światło w sprawie rozważenia i podjęcia działań w celu wyjścia z WTO. Wycofanie się Stanów Zjednoczonych było wtedy brane pod uwagę zarówno przez media, jak i część ekspertów.
Najbardziej widocznym objawem kryzysu WTO, oprócz braku jednomyślności co do wyboru nowego DG organizacji, jest trwająca od 2016 r. niemożność dokonania wyboru nowych członków Organu Apelacyjnego (Appellate Body, AB), będącego kluczowym organem w systemie rozstrzygania sporów w WTO. Powinien on liczyć 7 członków, jednakże 4 miejsca pozostają nieobsadzone. W związku z końcem kadencji 2 kolejnych członków AB w grudniu 2019 r., WTO utraciło możliwość rozstrzygania sporów. Impas w zakresie wyboru spowodowany jest wetem USA. Nic nie wskazuje na to, że Stany Zjednoczone wykażą więcej elastyczności. W odpowiedzi UE stara się stworzyć alternatywną strukturę odwoławczą – tymczasowy trybunał arbitrażowy (MPIA), jest ona jednak blokowana przez Waszyngton (Unia chciała początkowo wykorzystać zasoby WTO w celu ominięcia blokady trybunału AB).
Kryzys w organizacji zbiegł się też w czasie z otwartą wojną handlową, w którą od 2018 r. były zaangażowane USA i Chiny. Amerykańska administracja przedstawiała wówczas silne argumenty. Dla przykładu, upadek branży metalurgicznej w Stanach miał – zdaniem Trumpa – zagrażać możliwościom obronnym kraju w zakresie produkcji wojskowej.
Głównym problemem w obecnym kryzysie WTO, z punktu widzenia Waszyngtonu, jest wykorzystywanie przez Chiny mechanizmów tej organizacji do nieuczciwej konkurencji na rynkach międzynarodowych. Po przystąpieniu Państwa Środka do WTO w 2001 r. uzyskało ono status kraju rozwijającego się. Co ciekawe, Chiny nadal korzystają z uprzywilejowanego traktowania, co wzbudza sprzeciw zwłaszcza Stanów Zjednoczonych. Prezydent Donald Trump wielokrotnie krytykował sposób funkcjonowania i prochińską politykę WTO, które szkodzą amerykańskiej gospodarce.
W ostatnich dekadach nastąpiła zmiana stanu potencjałów ekonomicznych w gospodarce światowej. System WTO (wcześniej – GATT) jest w istocie wytworem gospodarczego porządku globalnego po II wojnie światowej. Od tego czasu wyraźnie wzrosło znaczenie zwłaszcza dużych gospodarek wschodzących – m.in. Chin, Indii, Brazylii, które to państwa – zwłaszcza Chiny – stały się ważnymi graczami w globalnych przepływach towarów, usług i kapitału.
Od czasu akcesji Chin do WTO widać wyraźny wzrost gospodarczy tego kraju. W dużej mierze przyczynił się do tego status kraju rozwijającego się, zapewniający między innymi specjalne traktowanie (np. dłuższy czas implementacji postanowień WTO), derogację od zasady wzajemności (koncesje przyznane przez kraje rozwinięte nie muszą być przyznane przez kraje rozwijające się), możliwość protekcjonistycznego ograniczenia importu. W dużej mierze środki te zostały użyte wobec USA, które należą do najbardziej rozwiniętych krajów świata.
Chiny nie stały się otwartą i rynkową gospodarką po akcesji. Dążąc do niej, Chiny zapowiadały przeprowadzenie wielu rynkowych reform, których pogłębienia spodziewano się po włączeniu do organizacji i uczynienia chińskiej gospodarki bardziej otwartą. Tymczasem od wejścia Państwa Środka do WTO nastąpił gwałtowny zwrot ku centralnie sterowanej gospodarce i coraz większemu zaangażowaniu państwa w rynek, co kłóci się z zasadami wolnego handlu. W tym sensie Chiny zawiodły nadzieje, które w nich pokładano. WTO rozczarowało też w kwestii przyznawania przez nie państwowym firmom subwencji, pozwalających na nieuczciwą konkurencję z partnerami z WTO.
Działania Chin w organizacji, nacechowane nieuczciwymi praktykami gospodarczymi, z czasem doprowadziły do przeniesienia wielu linii produkcyjnych do Państwa Środka, także z USA. Skutkiem była m.in. utrata miejsc pracy w Stanach i kryzys zaufania Amerykanów do polityki gospodarczej rządu. Zjawiska te wyniosły do władzy Donalda Trumpa, który zapowiadał wzmocnienie gospodarki narodowej przez sprowadzenie amerykańskich firm do kraju i inne działania ukierunkowane na patriotyzm gospodarczy (Made in USA). Dodatkowo postępy Pekinu w zakresie nowych technologii, często pozyskiwanych niezgodnie z międzynarodowymi zasadami, zagroziły konkurencyjności strategicznych branż amerykańskiej gospodarki.
Chiny, zdaniem USA, naginają multilateralny system handlu poprzez korzystną dla siebie, ale nieuczciwą interpretację zasad handlu WTO. Organizacja trwa zatem w stanie kryzysu wewnętrznego, który w fundamentalny sposób ogranicza efektywność działań związku (szczególnie w filarze negocjacyjnym i w systemie rozstrzygania sporów) oraz podważa jej znaczenie w sferze handlu międzynarodowego. Brakuje postępu w przełamaniu kryzysu trybunału arbitrażowego WTO. Formalnie paraliż tej struktury nastąpił 10 grudnia 2019 r. W rezultacie cały system rozstrzygania konfliktów w organizacji doświadcza poważnych turbulencji, co wiąże się ze szczególnym ryzykiem w kontekście dodatkowych utrudnień spowodowanych COVID-19.
Mimo że rozstrzygnięcie wyścigu o fotel szefa WTO miało być już ostateczne, obecnie trwa okres przejściowy, spowodowany brakiem zgody USA na przyznanie posady szefa Nigeryjce. WTO ma nadzieję na uzyskanie konsensusu co do nowego Dyrektora Generalnego tej organizacji w najbliższym czasie. Rezultat uzgodnień w zakresie wyboru nowego szefa WTO w tym trudnym i pełnym wyzwań dla światowego handlu okresie (COVID-19), a zwłaszcza stanowisko USA i ich porozumienie w tej sprawie z Pekinem, będzie papierkiem lakmusowym, pokazującym perspektywy przyszłych relacji Chin i Stanów Zjednoczonych (oraz częściowo także UE i Stanów).
Po ogłoszeniu zwycięstwa demokraty Joe Bidena, część ekspertów wskazywała, że może on być bardziej przychylny kompromisowi w zakresie wyboru nowego szefa WTO. To oznaczałoby poparcie kandydatki z Nigerii, która wydaje się mieć za sobą większość członków, w tym UE. Kandydaturę Ngozi Okonjo-Iweali, jak wynika z doniesień medialnych, mają popierać także Chiny. Czas pokaże, jak ułożą się te relacje w praktyce, oraz co będzie z nich wynikało dla gospodarek krajów europejskich.
Powiązane
Ulderico de Laurentiis • 03.11.2021.
Ulderico de Laurentiis • 03.11.2021.