Uprchlické kvóty se nám vracejí oknem

Blíží se schvalování dlouho připravovaného Paktu o migraci a azylu. Evropská rada se jím bude zabývat již na svém zasedání 15.-16. října. Očekává se, že řada členských států bude vznášet námitky. Má je i Česká republika. Které z nich se pokusí uplatnit?...

8. září zpestřilo zpravodajství o koronaviru hlášení o silném požáru, který na ostrově Lesbos zničil největší uprchlický tábor v Evropě. Podle řeckých úřadů požár založila skupina žadatelů o azyl, podezřelí byli pozatýkáni a čelí procesu – což ovšem nic nezměnilo na celkovém mediálním vyznění. Evropané mohli v teplech svých domovů sledovat otřesné záběry žen a malých dětí z Morie, přinucených spát v příkopu u silnice. Téma lidí na cestě do Evropy za lepším životem bylo znovu na stole.

Z pohledu Evropské komise právě včas: dva týdny po Morii představila komisařka pro vnitro, Švédka Ylva Johanssonová, dalekosáhlý návrh Paktu o migraci a azylu. Návrh se projednával delší dobu, Moria však podle slov komisařky uspíšila jeho předložení. Tato mizerie, vysvětlovala, je částečně „důsledkem toho, že Evropě chybí společná azylová a přistěhovalecká politika“. Minulý týden o paktu už rokovali unijní ministři vnitra, tento týden se paktu začne věnovat evropský summit.

Autoři návrhu přemýšleli ve velkém. Text se výslovně odvolává na údaje UNHCR, tedy Úřadu OSN pro uprchlíky. Jen pro letošek UNHCR odhaduje, že na celém světě je potřeba trvale přesídlit 1,4 milionu lidí, kteří se kvalifikují pro mezinárodní ochranu, s dodatkem, že „toto číslo může v dalších letech růst“. Ne že by EU měla přijmout všechny adepty na mezinárodní ochranu na světě, to ani autoři paktu netvrdí. Přesto je pakt konstruován pro  vysoký počet případů a i jinak je v několika ohledech převratný.

Rozdvojená mysl, rozdvojený slovník

Ačkoli příznivci masivnějšího přistěhovalectví do Evropy návrh Johanssonové přivítali jako návrh dlouho očekávaný – ve smyslu kýžený, reálně po něm žádná velká poptávka nebyla. Rozhodující byla ta okolnost, že právě probíhá německé předsednictví a navíc Evropskou komisi řídí Němka. Ursula von der Leyenová byla ještě loni ministryní spolkového kabinetu, její tehdejší nadřízená Angela Merkelová už nebude kandidovat v příštích volbách, takže čas u moci se jí krátí. Zmatek v azylové politice kancléřka podle dostupných zpráv považuje za jeden z nedodělků své éry. Na změny v dosud platném systému známém jako Dublin (o azyl je nutno požádat v prvním státě, kde člověk vkročí na území EU) tlačí Řecko, Itálie, Španělsko. V těchto nárazníkových zemích na jižním křídle Unie se rok co rok hromadí desetitisíce nelegálních běženců, kteří nechtějí skončit ve jmenovaných zemích; a ty země zase nechtějí je. Zda je chtějí jejich cílové země, například Německo nebo Švédsko, na to není jednoznačná odpověď. Společenský konsenzus v některých cílových zemích tíhne k velkorysé azylové politice, současně se ale politici obávají zvratů ve veřejném mínění. Ty by mohly zamíchat stranickými preferencemi tak jako po migrační krizi z podzimu 2015. Pro takovou nouzovou situaci chtějí mít „evropské řešení“ s jeho „povinnou solidaritou“. Je to jejich pojistka před domácím publikem.

Tuto rozporuplnost odráží i jazyk, jímž byl pakt sepsán. Že k důvodům pro migraci patří v dnešním světě vidina „lepšího života“, se v textu píše s pochopením. To by znamenalo radikální rozšíření definice práva na azyl. Právo na lepší život nad rámec jak Dublinu, tak i Ženevské konvence o uprchlících. V té ještě byli před 70 lety uprchlíci definováni jako osoby na útěku před pronásledováním –„z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních“ nebo jako osoby utiskované pro příslušnost k určité společenské vrstvě, popřípadě pro své politické názory. Až dosud je tedy uprchlictví pořád definováno útěkem před čímsi zlým, nikoli příchodem za čímsi lepším.

V kontrastu s tímto pozitivním pohledem na nelegální migraci jako takovou klade komisařka Johanssonová až ostentativní důraz na rychlý odsun neúspěšných žadatelů. Komisařka připomíná, že dvě třetiny žádostí podané v Evropské unii jsou národními úřady zamítnuty, takže tito žadatelé by měli Evropu rychle opustit. To však se daří jen asi u 30 procent odmítnutých. Teď se vytváří zdání, jako kdyby snad zapojení dalších členských států mohlo do vyhošťování vnést pohyb. Také by měl vzniknout nový úřad speciálního zmocněnce Unie pro otázky návratu do zemí původu. Pro ty skeptičtější mezi Evropany je v paktu příslib účinné ochrany vnější hranice EU. Od roku 2021 má EU disponovat společnou pobřežní a hraniční stráží. Plánuje se jednotná evidence nelegálů při vstupu na území EU – rychlá bezpečnostní a zdravotní kontrola, povinné otisky prstů – a tradičně se slibuje i propojení databází. Na druhou stranu myšlenka zřídit hotspoty ještě v blízkém zahraničí, tedy mimo území EU, v nichž by evropští úředníci žádosti přijímali a na místě vyřizovali, byla prozatím odpískána. V návrhu paktu není o hotspotech ani slovo.

Komise posoudila situaci a...

Autoři návrhu rozlišují tři základní situace: normální stav, krizi a absolutní krizi. Normální jsou řekněme poslední dva roky s průměrem asi 140 tisíc nelegálních migrantů ročně, absolutní krizi zažívala Evropa ve zmíněném roce 2015, kdy do ní přišlo víc než milion žadatelů.

Ale už teď by mohl nastat krizový stav, pokud by totiž nějaký členský stát (typicky Řecko) nahlásil, že příval žadatelů přestává zvládat, čímž ostatním členským zemím vzniká povinnost Řecku pomoci. Komise pak určí, kolik který stát odebere žadatelů. Nazývá se to „spravedlivým podílem“. Ideální pro Komisi je varianta, aby si jednotlivé státy žadatele rovnou přebíraly – ochota je odměněna částkou 10 tisíc eur na hlavu (což není mnoho; západní Německo vykupovalo před čtyřiceti lety politické vězně z NDR za 100 tisíc marek, v dnešních cenách téměř 40 tisíc eur). Kdo si žadatele o azyl nevezme domů, pomáhá například Řecku sdílet jeho břemeno na dálku. Pod tím se v první chvíli rozumělo, že musíme převzít břemeno vyhošťovací procedury včetně finančních výdajů za návrat konkrétního žadatele do jeho vlasti. Komisařka Johanssonová českou stranu v tomto bodu později trochu uklidnila. Návratové sponzorství je sice preferovaná účast, nicméně by se nám tu pro časy „pouhé“ krize započítávala i jiná pomoc – zásilka peněz pro Atény, případně migračních úředníků nebo policistů.

Už to je sporné, ale opravdu radikální se návrh stává teprve tam, kde jeho autoři přemýšleli, co dělat, když se (českým) úředníkům nepovede onoho Řeckem odmítnutého žadatele na dálku, tedy z Řecka, repatriovat ani během osmi měsíců. Komise chce, abychom si pak onoho žadatele převezli na své území a repatriovali ho odsud. S tím se pojí některá humanitárně motivovaná omezení: například české úřady by žadatele mohly zadržovat maximálně dvakrát na dvanáct týdnů. Po většinu vyhošťovací procedury by tedy i člověk, kterého republika nechce a přijala ho s úkolem vyexpedovat ho pryč z EU, v podstatě nebyl pod dohledem místních úřadů.

Pokud je stav krize nahrazen stavem krize absolutní, lhůta, po níž bude Česká republika muset ilegála vyhošťovat místo z Řecka odsud, se zkracuje na čtyři měsíce. Tady jsme se dotkli druhého radikálního momentu z návrhu: o tom, kdy se přechází od jednoho režimu k druhému, rozhoduje Evropská komise podle vlastního uvážení. Když usoudí, že krize už je absolutní, může členským státům prostě nařídit, aby si určitý počet běženců fyzicky převzaly a odvezly domů. Což pochopitelně není nic jiného než proslulé uprchlické kvóty z podzimu 2015. Ve chvíli, kdy se český premiér Andrej Babiš radoval, že v návrhu Komise chybějí povinné kvóty, jako kdyby znal jen oddíl věnovaný normálnímu režimu. Pravdu nemá.

Na jeho obranu je třeba uvést, že zpočátku česká diplomacie návrh pochopila a v úřední informaci Úřadu vlády popsala tak, že ve všech případech „včetně absolutní krize si členský stát bude vždy moci zvolit mezi klasickou relokací a návratovým sponzorstvím“, tedy že kvóty natvrdo nemohou přijít. V novější verzi paktu z Evropské komise už ale jsou relokace, tedy kvóty, během absolutní krize vymahatelné a nelze se z nich vykoupit.

Veto nebude

Dramatické je i to, že během jednání o tomto paktu se dost možná ani nenaskytne chvíle, kdy by pakt bylo možné vetovat. Na evropském summitu se o něm nebude přímo hlasovat. Precedentem je opět podzim 2015, kdy nebyl dodržen slib z jarní Evropské rady, že o zavedení uprchlických kvót definitivně rozhodne zase Evropská rada, kde se rozhoduje na principu jednomyslnosti. Místo toho byla tehdy sporná věc převedena o úroveň níž, na radu ministrů vnitra, kde se hlasuje kvalifikovanou většinou.

Ke stejnému scénáři se blížíme i dnes. Evropská rada se azylovou reformou má poprvé zabývat na summitu 15.–16. října, kdy se od premiérů a prezidentů nečeká víc než jakési politické doporučení. Hlasování natvrdo podle předběžných plánů zůstane na radu ministrů vnitra.

K této pro české vyjednávače nevýhodné situaci by nedošlo, pokud by Evropská komise ctila starý zvyk, že s návrhem nějaké společné politiky přichází teprve na žádost Evropské rady. Komise von der Leyenové si tu vzala iniciativu, aniž ji k tomu Evropská rada vyzvala. Tak výbušná politická záležitost jako přebírání běženců se tedy má dojednat mezi Komisí a ministry vnitra.

Kde má Babišův kabinet své červené linie, přes které takzvaně nejede vlak? Z neformálních rozhovorů vysvítá, že největší odpor budeme klást vůči relokacím, tedy tvrdým kvótám. Naopak princip repatriací (tedy že by například Česká republika přebírala na dálku vyhošťování migrantů z Řecka) zřejmě budeme ochotni v nouzi skousnout. Naopak dopsat by naše vláda do paktu chtěla zřizování hotspotů. Pro ně přicházejí v úvahu Turecko, Maroko, ale i Srbsko, jejich vlády by za to určitě něco chtěly.

Už dnes je jisté, že v míře, v jaké vzbudí veřejný zájem, u nás tento pakt nebude populární. Čeští diplomaté poněkud stoicky věří, že v současné radikální verzi tento návrh přes různé evropské vlády neprojde. S ostrou kritikou se jako první ozvaly Rakousko a Maďarsko.