To poslední, co republice chybělo. K přímé volbě prezidenta v ČR

Nerovnováha českého politického systému je tak závažná, že diskuse o instituci prezidenta republiky je dnes stejně potřebná jako před devíti lety....

Jaké pravomoci má nejvyšší představitel našeho státu mít? Jaké limity bychom mu měli nastavit? Jak nejlépe zajistit, aby je skutečně dodržoval? A v neposlední řadě, jakým způsobem bychom jej měli volit? Nerovnováha českého politického systému je tak závažná, že diskuse o instituci prezidenta republiky je dnes stejně potřebná jako před devíti lety.

Neuvážené zavedení přímé volby prezidenta v letech 2010–2011 výrazně prohloubilo dlouhodobé problémy, kterými exekutiva v České republice trpí, a vystavilo náš politický systém závažné zkoušce. Proč vlastně takovou zkoušku podstupujeme? Vždyť přímou volbu máme v podstatě bezdůvodně, přihodila se nám tak nějak mimochodem, vždy pro ni zaznívaly pouze abstraktní a okrajové argumenty. Tím nejčastějším byl všeobecný odkaz na „přání voličů“, ačkoli změna volby prezidenta se nikdy nevyskytovala mezi problémy, které by Češi spontánně jmenovali jako palčivé. Opakovaně se pro ni vyslovovali jen tehdy, zeptal‑li se jich někdo návodně. Lehkovážnost, která takto závažný zásah do ústavy provázela, je proto absurdní.

Ještě mnohem horší problém je, že politici, kteří jsou za změnu odpovědní, veřejnosti nikdy nenabíd­li komplexní a promyšlenou vizi českého politického systému, v jejímž rámci by byla přímá volba prezidenta dávala smysl. Její zavedení se neopíralo o podložené ústavněprávní důvody a neprovázela jej ani citlivá redefinice prezidentských pravomocí. Změnil se jediný, zato podstatný parametr, a to bez ohledu na širší dopady, které to mohlo přinést.

Zanedbaná diskuse

Způsob volby ústavního orgánu, a tedy i jeho legitimita, by měl odpovídat jeho systémové roli, významu a pravomocím. Přímá volba politickým institucím obvykle poskytuje legitimitu, díky níž mohou vládnout v souladu se svým politickým programem a patřičně se z toho zodpovídat. Způsob volby prezidenta má tedy konkrétní, odhadnutelné důsledky. V českém politickém systému teď najdeme dvě gravitačně silná (protože přímo volená) centra politické legitimity, parlament a prezidenta, na což naše parlamentní demokracie, kterou ústavodárce předpokládal, není připravena (zvlášť když jsme při přijímání reformy neudělali nic pro to, abychom vzniklou nerovnováhu kompenzovali).

Podobně chaotické změny ústavy, motivované podbízením momentální náladě společnosti, nijak nepřispívají k obecnému dobru. Pokud za dobro považujeme jistotu a stabilitu, měli bychom základní pravidla měnit co nejméně – a pokud si pod dobrem představujeme pokrok, měli bychom přijímat jen takové změny, za které se můžeme z dobrých důvodů postavit. V případě přímé volby nemůže být spokojen ani skeptik, ani optimista, protože celá reforma byla nejen zbytečná, ale také stála na vodě:

krátkozrace jsme zasáhli do systému, aniž bychom tušili, proč to vlastně děláme a co nám to přinese.

Skutečnou diskusi o českém prezidentovi totiž tehdejší politická reprezentace fatálně zanedbala. Všechny relevantní politické strany se buď nechaly strhnout všeobecnou módou přímé demokracie, nebo jí minimálně nedokázaly čelit. Platí to i pro tehdejší Občanskou demokratickou stranu. ODS vždy platila za zastánce tradiční nepřímé volby, po volbách v roce 2010 nicméně zapomněla na svůj dlouhodobý postoj a nechala se svými koaličními partnery dotlačit k pochybnému kompromisu. Proto se přímá volba dostala do vládního prohlášení, čistě kvůli politické slabosti.

Ačkoli naprostá většina ústavních právníků, politologů a dalších expertů změnu pravidel ve vzácné shodě nedoporučovala, politická reprezentace na jejich varování nereagovala. Scházely nám totiž takové politické osobnosti, které by dokázaly upřednostnit dlouhodobý zájem naší země před momentální náladou. Volič, který se k experimentu s přímou volbou stavěl rezervovaně, protože si uvědomoval, oč v této hře jde, nemohl nijak vyjádřit svůj nesouhlas, protože mezi stranami jednoduše nenašel žádnou skutečně konzervativní, ústavní pořádek bránící alternativu.

Chyba designu

Jádrem výkonné moci je v České republice vláda, která se zodpovídá Poslanecké sněmovně a jejímž základním úkolem je uskutečnit politický program. Prezidentovi republiky naopak ústava žádné takové možnosti nedává. Staví jej „pouze“ do role arbitra, moderátora a zástupce země navenek. Prezident vládu nemůže obejít, a dokonce postrádá zákonodárnou iniciativu. Hlavním způsobem, jak se může aktivně projevovat, je proto vykonávání role „vetohráče“, tj. aktéra, který může něco zablokovat. To v praxi znamená, že může otálet s výkonem pravomocí, vyvíjet neformální tlak a obecně omezovat jiné aktéry, primárně vládu.

Před zavedením přímé volby byla legitimita prezidenta neoddělitelná od legitimity parlamentu a vlády. Také proto se prezidenti zdráhali své spory s vládou „dotáhnout do konce“ a vždy nakonec ustoupili (byť v případě Václava Klause až po rozhodnutí Ústavního soudu). Prezident, který má v rukou legitimitu z přímé volby, uvažuje jinak. Čelí pokušení ji kreativně využít, ale naráží při tom na absenci nástrojů, jejichž prostřednictvím by mohl vládnout. Přestává tedy být moderátorem a stává se tribunem lidu, volně se pohybujícím kritikem a druhou opozicí vůči vládě.

Nejzásadnější chyba přímé volby je tedy to, že dodává další rozměr jednomu ze základních problémů, kterými český politický systém dlouhodobě trpí, a sice problému slabých vlád. Existence dvou center legitimity v našem politickém systému problematizuje logiku parlamentní demokracie, přičemž každé posílení prezidenta znamená oslabení vlády. Miloš Zeman v tomto směru vytváří nebezpečné precedenty do budoucna. Sám při tom čerpá z precedentů Václava Havla a Václava Klause, protože už oni si prezidentské pravomoci vykládali poměrně široce, omezovala je nicméně nepřímá legitimita. Politologové a znalci ústavního práva přitom dlouhá léta vesměs hovoří o tom, že postavení české vlády a jejího předsedy je naopak třeba rozumně posílit. Příkladů je tolik, že je snad ani nemá smysl vyjmenovávat.

Na druhou stranu je nutné zdůraznit, že samotná přímá volba naši parlamentní demokracii nezměnila na prezidentskou nebo poloprezidentskou. Vláda je stále odpovědná sněmovně, prezident za obvyklých okolností nemůže jednoduše rozpustit parlament nebo odvolat premiéra (otázka vlivu na personální složení vlády je delikátnější). Prezidentovi v tomto směru prostě scházejí dost silné nástroje, a pokud má s vládou či parlamentem závažnější spory, nemůže je jednoduše vyřešit. Místo toho je nucen k jakési kohabitaci po česku, stává se spíše nepatřičným, nezakotveným elementem, který se sem tam pokusí něco pozdržet a zkomplikovat. Není to snad jasná chyba designu?

Role aktéra, který je z voleb motivován zapsat se do dějin, ale svou agendu může prosazovat jen omezováním ostatních, prezidenta posouvá do pozice nedůstojného vyjednávání či dokonce vyhrožování, do role účastníka každodenního politického konfliktu (a počet potenciálních konfliktních bodů mezi jednotlivými institucemi dokonce násobí). Prezident ale nemá s vládou soupeřit podle logiky „něco za něco“, má stát nad každodenní politikou. Prezident České republiky má totiž být především prezident‑moderátor a jednou z jeho primárních rolí je usnadňovat komunikaci mezi vládou a dalšími institucemi. Dnešní přímá volba však významně přispěla k tomu, že namísto moderátora máme prezidenta‑bojovníka a komunikaci se naopak pokouší zajistit vláda, například při nedávném sporu o jmenování ministra kultury. To by ale neměla být její práce; celý tento posun je z hlediska českého politického systému perverze. Role nejvyššího zprostředkovatele je přitom v politickém systému nezastupitelná a v České republice už neexistuje žádná další instituce, která by ji mohla převzít.

Pozoruhodné také je, že celý tento model je pouhá možnost, která se momentálně uplatňuje, nikoli obecná danost všech dalších prezidentských období.

Role prezidenta­bojovníka není automatická, protože každý další prezident se samozřejmě může rozhodnout, jaký bude. Spíše než o proměnu samotné podstaty prezidentského úřadu jde proto o existenci minimálně dvou rozdílných „režimů“, ze kterých si každý nový obyvatel Pražského hradu může vybrat. Z hlediska kontinuity a stability českého politického systému je tato nejistota možná ještě horší, protože nikdy nebudeme vědět, jak další prezident svůj mandát pojme. O charakteru jednotlivých prezidentských období se dnes vlastně rozhoduje během prezidentské kampaně; kandidáti předkládají veřejnosti alternativní pojetí prezidentské funkce a ten, kdo si nakonec vybere, je volič. Tedy za předpokladu, že má k dispozici kvalitní informace, podle kterých se může rozhodnout. Prezidentští kandidáti o svém budoucím působení mohou také lhát, jako se nám to stalo teď.

Škodí nám ostatně už samotná potřeba kandidátů vést volební kampaň a hledat způsoby, jak se od­ lišit od politických konkurentů, která účastníky mediálního klání svádí k přehnaným a nerealistickým slibům. Rámec prezidentské funkce je totiž pevný a relativně úzký, ústava prezidentovi nedává možnost prosazovat program. Výsledkem je především nevyhnutelné rozčarování a zvýšená polarizace společnosti, která ve veřejném prostoru ulpívá i dlouho poté, co kampaňové billboardy překryje nějaké jiné zboží. Kvůli této systémové nerovnováze se politika při obsazování instituce, která má být v českém politickém systému ta vůbec nejvíce dostředivá a konsenzuální, paradoxně nejvíce ocitá „na ulici“. To všechno je přesný opak toho, co polarizovaná česká společnost potřebuje. Nehledě na to, že voleb je v Česku už příliš, i bez těch prezidentských.

Otázka limitů

Diskuse o prezidentské volbě měla začít úplně jinde – u otázky, jakého prezidenta chceme, jaké má mít kompetence, co jej může při výkonu funkce limitovat. Teprve z toho mělo logicky vyplynout, zda má smysl jej volit přímo. (A pokud bychom došli k tomu, že stávající pojetí fungovalo ke všeobecné spokojenosti, nic se prostě měnit nemělo.) Nejen že tato debata ni­kdy doopravdy neproběhla, argumenty ležící jen ne­ patrně pod povrchem se záměrně opomíjejí i dnes.

Koncepce české ústavy počítá s politicky neodpovědným prezidentem. Každému by mělo být jasné, že prezident tím pádem nemá v běžném smyslu vládnout, protože moc bez odpovědnosti do parlamentní demokracie nepatří. Přímá legitimita a politická kampaň posouvají prezidenta do role aktivního politika, ačkoli logika neodpovědného výkonu funkce se nijak nezměnila. Tento posun problematizoval prezidentovu neodpovědnost a výrazněji ji učinil neadekvátním reliktem, kterého bychom se měli zbavit do doby, než naše země zase bude mít prezidenta­moderátora.

Ústava dříve zmiňovala prezidentovu neodpovědnost jako důležitou mimořádnost – prezident díky ní nebyl nijak závislý na parlamentu, který jej zvolil. Znamená to, že je dnes podle stejné logiky neodpovědný lidu? To už dává menší smysl. Politici, kteří změnili volbu na přímou, a přitom ponechali prezidenta bez špetky odpovědnosti, lidu vyslali flagrantní signál o nažraném vlku a celé koze. Ano, lidé mají možnost se projevit, ale tato možnost je čistě virtuální, postrádá vliv na vládnutí, protože z logiky věci nemohou zvolit vykonavatele programu. Rozlišují tu nuanci, nebo očekávají, že jejich volba něco podstatného ovlivní? Neříkám tím, že by bylo lepší dát prezidentovi významnou politickou moc, to by nebylo v souladu s naší parlamentní demokracií. Měli bychom si však uvědomit, že se tím celá přímá volba stala jen představením, či hůře, karikaturou toho, co zastánci přímých voleb obvykle požadují. Od české politické reprezentace to vlastně bylo celkem arogantní rozhodnutí.

Z čistě politického, tj. nikoli právního hlediska je prezident hypoteticky omezen v prvním období, kdy mu hrozí možnost opětovného nezvolení. Protože svůj úřad může zastávat nejvýše dvakrát, jakmile se přes tuto hranici dostane, nemusí už potom fakticky brát ohled vůbec na nic. Pokud jde o mezní prostředky, ústava dnes počítá pouze s možností ústavní žaloby na prezidenta při hrubém prohřešku, který odpovídá vlastizradě. Z ústavněprávního hlediska je takový pokus o omezení prezidenta podmíněn dosažením nerealistické většiny v Poslanecké sněmovně i v Senátu. Politická selhání, ale i objektivní chyby, tj. prohřešky sice menší než vlastizrada, ale přitom stále významné, jsou dnes z podstaty neopravitelné, byť se jich prezident‑bojovník, tj. politik dopouští určitě častěji než prezident‑moderátor. Vzniká tak zbytečně potenciální nespravedlnost.

Co s tím? Buď je nutné prezidenta nasměrovat zpět do jeho původní role moderátora, kde může napáchat méně škody, nebo musí existovat způsob, jak jej hnát k odpovědnosti za politická rozhodnutí, anebo musíme vytvořit nějaké specifické pojistky, které by reagovaly na jeho hybridní, obtížně uchopitelnou pozici. Otázka limitů je přitom dost složitá. Musíme hledat taková pravidla, aby prezident stejně jako každý jiný občan musel ctít ústavu a aby za její nedodržování mohl být přiměřeně sankcionován, a zároveň nebyla omezena jeho původní role moderátora, která vyžaduje prostor k uvažování a vyjednávání. V dnešní situaci nemáme žádný reálný způsob, jak přimět k odpovědnosti prezidenta‑bojovníka, a nezasahovat přitom do prostoru, který vyžaduje prezident‑moderátor.

Není to zločin, je to chyba

V současných diskusích proti návratu parlamentní volby se s určitou nadsázkou opakují vlastně jen dva hlavní argumenty: za prvé argument Rakouskem a za druhé argument Slovenskem. Do určité míry to dává smysl; jde o logickou konstrukci, že když může přímá volba bez problémů fungovat u sousedů, neexistuje důvod, proč by se neměla používat i u nás. Zastánci této linie si neuvědomují, že na­ stavení parametrů politického systému vždy vyplývá z konkrétní historické situace. Každá země je jedinečná a musí hledat vlastní způsob, jak sladit svou tradici s aktuálními potřebami, se svými vizemi, ale také démony. Vychází při tom ze své konkrétní zkušenosti a vytváří si pojistky, které by mohly zabránit opakování minulých chyb nebo alespoň minimalizovat jejich riziko.

V Rakousku je přímá volba politickým kompromisem, pozůstatkem předchozího systému, v němž měl prezident silné postavení. Na Slovensku šlo o přiznání neschopnosti parlamentu, o pragmatickou cestu z patové situace, kdy se tehdejší poslanci Národní rady nedokázali shodnout na všeobecně přijatelném kandidátovi. V obou zemích ale zavedení současné úpravy provázelo alespoň základní redefinování pozice prezidenta a jeho pravomocí – na rozdíl od českého případu. Ponaučení od sousedů tedy skutečně existuje, nespočívá však v tom, že existují příklady dobré praxe, a proto je třeba je za každou cenu následovat, ale spíše v tom, že ostatní země k zavedení přímé volby prezidenta obvykle přikročily z nějakého konkrétního důvodu, snažily se její pomocí vyvážit následky širší politické reformy, vyřešit specifický problém nebo narovnat stávající nerovnováhu. Ne tak v Česku. Náš případ je naprosto opačný: nejen že přímá volba žádný problém nevyřešila, ale ten existující – problém slabých vlád – dokonce prohloubila.

Na tomto místě bych rád zdůraznil, že přímou volbu prezidenta chápu jako systémový nedostatek, nikoli jako osobnostní problém. Při hodnocení ústavní reformy zatím můžeme odkazovat pouze k prezidentskému mandátu Miloše Zemana, který ve své roli hlavy státu a zástupce naší země navenek zcela selhává. Při diskusi o prezidentských pravomocích a o způsobu volby nicméně neargumentujme z osobních pohnutek či kvůli krátkodobým zájmům. Věřme, že naše země jednání aktuálního prezidenta přežije, tak jako už zvládla horší problémy. Zkušenosti z voleb v letech 2013 a 2018 a s tím, jak si Miloš Zeman vykládá svou funkci, jsou ale velmi cenné, protože nám v praxi ilustrují, proč je požadavek na změnu relevantní. Zemanův mocenský pud a snaha obsadit veškerý dostupný prostor představují zátěžovou zkoušku českého ústavního pořádku, takže dobře ukazují slabá místa v našem politickém systému, která si zaslouží opravu.

Problém přímé volby s sebou nese řadu dalších problémů, třeba i méně závažných rozměrů, na které zde není prostor, ale se kterými je nutné se v debatě vypořádat. I v tomto směru nám budiž varováním praxe současného prezidenta: Jaký kandidát může uspět? Kdo bude platit jeho kampaň? Co za to může očekávat? V neposlední řadě je třeba zmínit i fakt, že působení prezidenta by nebylo tak zhoubné, pokud by čelil silným politickým osobnostem. Prezident, tak jako každý jiný politický aktér, obsazuje pouze ten prostor, který se mu nabízí. Představitelé posledních vlád tedy potenciální problém rozkolísaných ústavních pravidel spolehlivě posunuli do stadia reálné krize – tím, že prezidentovi nedokázali nastavit jakékoli hranice. Pokud vláda v roce 2010 selhala, protože zavedla chybná pravidla, ta současná selhává tím, že na rozdíl od cílevědomějšího prezidenta nebojuje alespoň o jejich interpretaci a neformální obsah.

Před érou postmoderny a dekadence v západní politice se předpokládalo, že nejvyšší funkce ve stá­ tě budou zaujímat zralé, kompetentní a odpovědné osobnosti, které dokážou pracovat pro stát a upřednostnit jeho dobro před svými zájmy. Neuvážené systémové změny, které politici přijmou, když dají přednost krátkodobým zájmům, s sebou přinášejí narušení systémové rovnováhy, která je ve skutečné demokracii vždy křehká a je nutné o ni odpovědně pečovat. Minulá generace to nezvládla, a proto vkládám naděje do generace současné. Jednou z našich velkých výzev je zamezit dalšímu rozvracení českého ústavního systému a vrátit republice charakter parlamentní demokracie, protože experiment s přímou volbou se nezdařil. Přiznejme si tu chybu a napravme ji. Začněme – tentokrát věcně – diskutovat o politickém systému jako celku a nevylučujme při tom možnost návratu ke starší a osvědčené tradici. A především bychom měli tuto příležitost využít k zamyšlení, jak vyřešit vágně definovaná pravidla a další problémy české exekutivy, aby Česká republika směřovala do budoucnosti silnější a vyrovnanější.