Zkušenosti a poučení z přímé volby prezidenta v Česku

Přímo legitimovaný prezident nebude mít jiné možnosti mocenského působení než omezování jiných ústavních orgánů, zejména vlády, v našem systému už tak dosti slabé. ...

V roce 2011 oslovila Stálá komise Senátu pro Ústavu ČR a parlamentní procedury ústavní experty ze všech čtyř právnických fakult a uspořádala anketu na téma smysluplnosti zavedení přímé volby prezidenta republiky. Výsledek této ankety byl jednoznačný – sportovní terminologií dopadlo skóre pro a proti zavedení přímé volby 3:13. Argumenty, které byly uplatněny v neprospěch přímé volby, se později v plné míře naplnily. Zpětně vzato se jedná o zajímavé čtení (výsledek této ankety je shrnut např. v usnesení této stálé komise č. 9 ze dne 31. 1. 2012). Již tehdy bylo totiž poukazováno zejména na následující rizika: Vychýlení rovnováhy mezi mocemi (přímý mandát v kombinaci s dosavadními prezidentskými kompetencemi a tradicí tolerance vůči jejich rozšiřujícímu výkladu zakládá možnost vzniku „prezidentské moci“, konkurující vládě a v menší míře též Parlamentu, který ztratí monopol přímé demokratické legitimity).

Přímo legitimovaný prezident nebude mít jiné možnosti mocenského působení než omezování jiných ústavních orgánů, zejména vlády, v našem systému už tak dosti slabé. Zmnožuje se počet přímých voleb, takže se stát ocitne ve stavu téměř trvalé volební kampaně, což oslabuje schopnost vlády vládnout ve stálé obavě ze ztráty voličské podpory a nejspíše to sníží i voličskou účast. Prezidentské volby budou svědčit kandidátům negativně se vyhraňujícím vůči vládě, resp. vládní sněmovní většině – nemohou slibovat o mnoho více, než jen čemu zabrání.

Volební kampaň vyžaduje finanční a organizační zajištění, kterým disponují především politické strany, takže naděje na oslabení moci politických stran se nejspíše ukáže nedůvodnou (naopak parlamentní volba T. G. Masaryka,
E. Beneše nebo V. Havla ukazuje, že volba nepřímá nemusí vést ke zvolení kandidátů stranických).

Nerad bych, aby toto vstupní konstatování vyznělo příliš „meritokraticky“ ve smyslu: „Vidíte? Vždyť my jsme vám to říkali a vy jste nás neposlechli!“ Chci tím říci jediné: již od počátku byly na stole všechny relevantní odborné argumenty proti zavedení přímé volby, o kterých všichni, kteří ji připravili a schválili, museli – anebo přinejmenším měli – dobře vědět. Pokud proto nyní (minimálně) v části politické scény panuje značné rozčarování z výsledku této ústavní změny, nejedná se o nic,
co by nebylo možné očekávat. S Petrem Dvořákem proto souhlasím jen zčásti: zavedení přímé volby se skutečně neopíralo o žádné podložené ústavněprávní důvody, a v podstatě šlo především o podbízení momentální (domnělé) náladě společnosti. Není však pravda, že se nevědělo, co tato změna reálně přinese.

Jak jsme zavedli to, co nikdo nechtěl

Toto je ovšem velmi významná okolnost. Jakékoliv zásahy do Ústavy by totiž měly být činěny zcela výjimečně a měly by být i velmi dobře odůvodněny. Jen tak mohou být považovány za legitimní. Otázkou proto je, jak nyní odůvodnit návrat k nepřímé volbě prezidenta. Tím, že zákonodárci nejsou spokojeni s výkonem funkce stávajícím prezidentem a že se naplnily všechny zmíněné obavy z narušení ústavního systému? To je hrozně málo a jako ústavní právník nemohu s takto motivovanou změnou sympatizovat. Nemluvě o tom, že na přímé volby si lidé zvykli, jsou velmi srozumitelné a „sexy“ (nabízejí reality show), a i proto je volební účast u nich poměrně vysoká. Lidé prostě dostali svoji „hračku“, a každý rodič ví, že jednou darovanou hračku nelze odejmout, resp. pokud se tak stane, vyvolá tento krok velmi negativní reakci. A této reakce se politici bojí, takže ani nevěřím, že je pro danou ústavní změnu v dohledné době reálné dosažení potřebné ústavní většiny. To si dovedu představit snad jen v případě reakce na nějakou zásadní krizi – musela by se prostě objevit natolik závažná okolnost, která by teprve dokázala výrazně ovlivnit veřejné mínění. V současnosti mi však pro tento scénář chybí dostatek fantazie.

Kromě toho jsem přesvědčen, že ani v době, kdy k zavedení přímé volby prezidenta došlo, nebyli politici o smysluplnosti této změny vůbec přesvědčeni a vlastně ji ani příliš nechtěli. Někteří z nich to říkali zcela otevřeně. Například Jaroslav Kubera to
v roce 2011 shrnul slovy, že „ve skutečnosti přímou volbu nikdo nechce. Jen když některé politiky osloví televize, a oni si na internetu přečetli anketu, že většina lidí by chtěla přímou volbu, tak kvákají, že by ji chtěli také, i když ve skutečnosti ji nechtějí.“ Miroslav Kalousek zase uvedl, že „jsou dvě hlasování, která jednou pánubohu nezodpovím, až před ním budu stát: hlasování o zřízení krajů a hlasování o přímé volbě prezidenta.“

Jak tedy k zavedení nechtěné přímé volby prezidenta republiky vlastně mohlo dojít? Nabízím dvě vysvětlení. Především, společnost byla opakovaně znechucena velmi nedůstojným způsobem volby prezidenta republiky Parlamentem (pro připomenutí všech konkrétních okolností doporučuji skvělou knihu Erika Taberyho Hledá se prezident), navíc –
v případě poslední volby Václava Klause – vysílané
v přímém televizním přenosu. Jak k tomu uvedl Petr Pithart v Senátu při schvalování ústavního zákona
o zavedení přímé volby prezidenta, „lidé přestávkám a přerušením a odročováním nerozuměli a neuměli je chápat jinak než jako nekalé vytváření prostoru pro všelijaké vyjednavače, dohazovače, naháněče, vyděrače, úplatkáře, kteří na Hradě vůbec neměli
co dělat. Ti všichni měli dost času pronásledovat poslance a senátory po chodbách a na záchodech a nabízet jim kdoví co, a vytvářet o přestávkách ze svých těl kruhové obrany kolem těch, kteří ještě váhali. Sliby politických stran nebyly tedy učiněny svobodně, byly učiněny pod tlakem, pod tlakem špatného svědomí z neodvedené práce.“ Tvrdím ovšem, že většina z excesů, kterých byli lidé bezprostředně svědky, by se vůbec nestala, pokud by v té době již platil Ústavou výslovně předvídaný tzv. stykový zákon, kde by byly řešeny nejdůležitější procedurální otázky (zejména veřejná či tajná volba), takže volba by od nich mohla být oproštěna a soustředila by se výhradně na představení kandidátů, jejich program a hlasování. Zkrátka, proběhla by důstojně a volání po nezbytnosti zavedení přímé volby by nemělo živnou půdu, podporu veřejnosti a racionální argumenty. To se bohužel nestalo a v převážné části politického spektra zvítězil názor, který lze zjednodušeně vyjádřit takto: po tak otřesné zkušenosti musíme něco změnit, jako politici jsme selhali, a budeme proto raději rozhodování „outsourcovat“ na voliče, a zbavíme se tak odpovědnosti. Dáme lidu chléb a hry a ještě z toho získáme politické body.

Současně si však myslím, že se příliš nepočítalo s tím, že tato ústavní změna může projít. Proto byl
k přímé volbě (věcně zcela nesmyslně) připojen
i návrh na jinou koncepci žaloby pro velezradu, kterou se významně oslabilo postavení Senátu. Nikdo mi nevymluví, že se jednalo o typického „bílého psíčka“, který měl jen odvést pozornost a umožnit Senátu, aby si zachoval tvář, kdyby řekl něco ve smyslu – samozřejmě jsme taky pro přímou volbu, nicméně nemůžeme přistoupit na omezení našeho již nyní slabého postavení, a jen proto hlasujeme proti ústavní změně jako celku. Tím by se problém odsunul na klidnější časy. O totální nepřipravenosti na schválení ústavní změny zavádějící přímou volbu prezidenta pak nejlépe svědčí teprve následné přijetí prováděcího zákona (k ústavní změně došlo v únoru, prováděcí zákon byl však přijat teprve v červenci 2012) a zejména velmi zmatený postup Ministerstva vnitra při registraci kandidátů, který byl podroben
i velké kritice Nejvyššího správního soudu.

Je ovšem fatálním selháním politické elity, že navzdory nepřipravenosti přímé volby a faktického nedostatku skutečné politické vůle se našlo pouze několik statečných, kteří se nevezli na vlně politického populismu a hlasovali proti této ústavní změně.

A co s tím?

Vše, co bylo právě uvedeno, je dnes již vlastně nezajímavé, jelikož nedává valný smysl pouze hodnotit něco, co se již nenávratně stalo. Snad by tato zkušenost mohla být poučením při podobných a stejně riskantních úvahách o ústavních změnách v budoucnu. Jen namátkou, velmi podobné problémy jako přímá volba prezidenta republiky může vyvolat na lokální úrovni zvažovaná přímá volba starostů a hejtmanů a rovněž celostátní referendum, pojímané jako alternativa k parlamentní formě vlády,
s pravděpodobností hraničící s jistotou povede
k velkému množství velmi nebezpečných důsledků pro celý ústavní systém.

Co se samotné přímé volby prezidenta republiky týče, již jsem uvedl, že nevěřím v její prosté nahrazení předchozím způsobem volby. Pro toto řešení nebude dostatek politické vůle a v jistém směru ani odvahy. Nezapomínejme, že tato změna vyžaduje ústavní většinu obou komor Parlamentu, která za standardních podmínek není reálná. Snad jen v nějaké tak nebezpečné a absurdní situaci, kterou si snad ani nechci představovat (kdyby byl prezidentem zvolen např. zjevný zločinec anebo agent jiné mocnosti, která by zaplatila jeho masivní volební kampaň). Kromě toho – a to je hlavní argument – k Ústavě se nemá přistupovat metodou „pokus – omyl“ (tedy: dvakrát jsme si vyzkoušeli přímou volbu prezidenta, nyní již víme, že tento experiment se nepovedl, a proto se vraťme k volbě nepřímé).
K jakýmkoliv ústavním změnám je třeba přistupovat uvážlivě a zdrženlivě a vždy by mělo platit okřídlené pravidlo, že s Ústavou je nutno se učit žít a nikoliv ji měnit podle aktuální politické konstelace.

Pokud proto vůbec hodláme uvažovat o změně volby prezidenta (a argumentů je dostatek, jak je naznačeno výše), již delší dobu se v odborné komunitě diskutuje o celkové revizi ústavního pořádku. Tato revize určitě není tématem několika měsíců
a neměla by být vedena ani určitým politickým zadáním, nýbrž by jejím výsledkem mělo být opě- tovné promyšlení celého ústavního systému, vazeb mezi jednotlivými ústavními orgány (zejména mezi vládou a prezidentem a mezi oběma komorami Parlamentu), zapracování některých dodatečně přijatých ústavních zákonů přímo do Ústavy (ústavní zákony o bezpečnosti a o zřízení vyšších územně samosprávných celků), zřízení orgánu zastřešujícího soudní moc, přehodnocení stávající soustavy soudů (vypuštění jedné úrovně) a doladění některých detailů, se kterými sice lze žít, nicméně když už se dělá celková rekonstrukce, měla by se udělat pořádně.

Ohledně volby prezidenta republiky si však myslím, že by nebyl možný a ani správný návrat k volbě čistě parlamentní. Tento „vlak“ bohužel již ujel a nedává smysl čekat, že se někdy vrátí. Důvěra veřejnosti v toto řešení již vymizela a souhlasím s P. Dvořákem, když nedávno použil slova (připisovaná Ch. Talleyrandovi),
že ze strany politické elity nešlo o zločin, ale o něco horšího – o chybu. Dodávám, o chybu nezvratnou. Právě proto by však bylo třeba hledat řešení, které potlačuje nevýhody obou řešení předchozích.

Jako jednu z možností spatřuji volbu zvláštním orgánem (sborem volitelů), kterou jsem publikoval již v roce 2001. Není to nic originálního, jelikož tento model se osvědčil např. ve Spolkové republice Německo, kde je prezident volen Spolkovým shromážděním, tvořeným z jedné poloviny z členů Spolkového sněmu a z druhé poloviny z členů volených zemskými sněmy podle zásad poměrného zastoupení. Zvolen je ten kandidát, který dostane většinu hlasů Spolkového shromáždění, a nedosáhne-li ve dvou kolech této většiny žádný z kandidátů, je zvolen ten, kdo získá nejvíc hlasů v dalším kole. Rovněž v Itálii je prezident volen Parlamentem a dále vždy třemi delegáty z každého regionu, volenými oblastní radou tak, aby bylo zajištěno zastoupení menšin.
V podmínkách České republiky by bylo možné si představit např. model, kdy by orgán oprávněný volit prezidenta (říkejme mu třeba „Shromáždění“) tvořili všichni poslanci a senátoři (tzn. 281 osob) a stejný počet osob by představovali zastupitelé krajů, případně zastupitelstvy krajů volení delegáti, vybíraní podle poměrného zastoupení.

Tento model by byl výhodný tím, že by sice zvyšoval význam postavení prezidenta a jeho legitimitu oproti nepřímé volbě prováděné výhradně Parlamentem, nicméně současně by ho neizoloval od stávajících politických orgánů, nýbrž naopak by jej s nimi vhodně propojoval. Současně je to systém velmi levný a nevyžaduje od politických subjektů žádnou zvláštní volební kampaň a další aktivity, které ve svém celkovém efektu značně zatěžují systém fungování vládní moci. Zvýšil by se také význam krajských zastupitelstev, prohloubila by se decentralizace a do volby prezidenta by se v určité míře mohly zapojit i menší politické strany (např. regionální), což by posílilo žádoucí pluralitu poli- tické soutěže. Tento model koncepčně odpovídá ústavnímu systému a parlamentní formě vlády České republiky a nevyžaduje jejich zásadní změny. Konečně, státní rozpočet by ušetřil odhadem půl miliardy korun, což také není zanedbatelný efekt.

V každém případě by tato alternativa mohla sloužit přinejmenším k tomu, aby se diskuse ohledně volby prezidenta republiky nevedla výhradně na ose přímá volba versus volba Parla- mentem, nýbrž aby se zvažovaly i varianty další. A hlavně aby se všichni političtí aktéři alespoň v této otázce vyvarovali nezodpovědných experimentů a hledali řešení, které odpovídá parlamentní formě vlády a českým politickým tradicím.