Smysl českých obcí a krajů

Jednou ze zvláštností veřejné debaty v Česku je, že nejsme zvyklí věnovat pozornost systémovým otázkám uspořádání státu. ...

Jednou ze zvláštností veřejné debaty v Česku je, že nejsme zvyklí věnovat pozornost systémovým otázkám uspořádání státu. Jako by rozhodujícím předpokladem kvality správy státu a v něm obsažených územních celků bylo samo o sobě konkrétní personální obsazení, osobní vlastnosti a schopnosti jednotlivých volených představitelů a úředníků. Strukturální předpoklady jejich působení vesměs bývají stranou diskuse. A právě to nám v řadě případů znesnadňuje porozumět podstatě problémů, včetně toho, proč je vlastně fungování mechanismů českého státu a veřejné správy tak „dýchavičné“, jak to vcelku přiléhavě pojmenoval Stanislav Balík. Pojďme se proto podívat na některé zásadní otázky týkající se územních samosprávných celků, tedy obcí a krajů, a jejich vztahu se státem.

Dnes už třeba téměř nevnímáme, že po naprostou většinu času z více než tisíciletého období, v němž se postupně utvářel dnešní státní národ, byly Čechy a Morava (a také Slezsko) nejen různé „země“, což je pojem dnes chápaný spíše geograficky, ale prostě odlišné státy s vlastním zákonodárstvím a různými tradicemi organizace veřejné správy. Patrné je to při pohledu na historický vývoj krajů. Krajské zřízení má hlubokou tradici v Čechách, které již ve středověku byly jednotkami stavovské samosprávy a počet českých krajů za vlády Václava IV. nebyl příliš odlišný od současného stavu. Naopak na Moravě byla politická identita zemská, kraje vznikly až daleko později a nikdy neměly srovnatelně komplexní roli s uspořádáním v Čechách, před rokem 1918 vlastně nikdy nebyly institucí samosprávnou.

Tyto historicko-právní odlišnosti mají vliv také na sdíleně pociťovanou identitu občanů. To se zdaleka netýká jen Moravy – je dost možné, že středověké kraje Žatecký, Boleslavský a Rakovnický by místní identitu svých obyvatel i dnes odrážely do určité míry lépe než nynější Středočeský kraj s úředním sídlem v Praze.

Hluboké historické kořeny má ale i řada dal-ších věcí. Například rozdíl mezi statutárními městy a ostatními městy a obcemi se vyvinul z rozdílu mezi samosprávnými (magistrátními) městy a kdysi vrchnostenskou správou venkovských oblastí; správní obvody dnešních obcí s rozšířenou působností se v řadě případů podobají někdejším politickým okresům z časů předlitavské rakouské státní správy.

Rovněž moderní politická historie významně ovlivnila podobu územního uspořádání státu. Šlo jednak o jev, který lze pojmenovat až jako místní separatismus na obecní úrovni, který v období bezprostředně po roce 1990 vedl k výrazné fragmentaci obcí. Ale také o zkušenost s rozpadem československého federálního státu a obavu z opakování takového vývoje v případě Moravy, což vedlo při nastavení struktury samosprávných krajů k cílenému potlačení přirozených regionálních identit a historických vnitřních hranic.

Máme vůbec skutečnou samosprávu?

Otázek nad organizací územní samosprávy je celá řada, ale zcela nejzásadnější z nich je, zda současná podoba samosprávy znamená ve většině případů skutečnou samosprávu. Povaha problému vysvítá při pohledu na vývoj obecní samosprávy po roce 1990. Zatímco do roku 1989 bylo na území dnešní České republiky zhruba dva a půl tisíce obcí, v současnosti jde o více než šest tisíc obcí. Naprostá většina (cca 75 %) jsou malé obce s méně než 1 500 obyvatel, což společně s Francií představuje úplně nejvyšší podíl malých obcí v Evropě. Reálná samospráva však předpokládá nejen zákonné kompetence, ale také faktické prostředky ke spravování vlastních záležitostí, zejména peníze. Samosprávní činnost se tak často omezuje na nejnutnější úkoly holého chodu obce, bez opravdového prostoru pro samosprávní rozhodování o výběru „nepovinných“ aktivit odpovídajících politickým preferencím místních občanů.

Mechanismy meziobecní spolupráce nejsou zcela jasně a systematicky ukotvené. Jedna obec bývá členem různých svazků obcí zřízených pro různé účely, naopak některé fakticky sdílené aktivity jsou vykonávány bez formálního podkladu, což vede k tomu, že tato úroveň fungování územní samosprávy není ani jasně vnímána občany. I tam, kde je ekonomický základ samosprávy v jádru dostatečný, tedy ve větších městech, ze-jména statutárních, nalézáme vnitřní fragmentaci a složitost, která zvyšuje jak náklady finanční, tak i transakční.

V Česku se uplatňuje ve shodě s dlouhou tradicí model smíšené územní správy, který znamená, že státní správa na místní a regionální úrovni je zpravidla vykonávána úřady provozovanými samosprávou (ačkoli na této úrovni existují i specializované státní správní úřady). Kromě obcí „základního typu“ máme obce s pověřenými obecními úřady, které plní vybrané správní funkce (například vedení matriky), a zejména také obce s rozšířenou působností, které jsou klíčovým středním článkem státní správy a jejich obvodům se výstižně říká „malé okresy“. Toto uspořádání přináší problém, který téměř není diskutován. Jde o to, že orgány obce s rozšířenou působností (zastupitelstvo, rada, starosta) mají přímý a významný vliv na správu celého území „malého okresu“, aniž by občané ostatních obcí v tomto území měli jakýkoli vliv na výběr členů těchto orgánů a nastavení fungování obecního úřadu s rozšířenou působností.

Na druhou stranu větší obce a města, zejména pak s rozšířenou působností, často nesou na vrub svých samosprávných rozpočtů zvýšené náklady spojené s jejich faktickým působením ve prospěch spádového území či obvodu. Jednak jde o určité náklady spojené s výkonem státní správy v přenesené působnosti, které nemusejí být a zpravidla ani nejsou plně kompenzovány příspěvkem státu na výkon přenesené státní správy podle zákona o obcích. Jde ale také o zvýšené náklady čistě samosprávné, které se týkají provozování některých veřejných služeb. Modelově se jedná například o situace, kdy obec s rozšířenou působností zřizuje domov pro seniory, jehož klienty se stávají také občané okolních spádových obcí, avšak tyto obce nemají formální povinnost zřizovatelské obci na provoz zařízení přispívat a neexistuje ani civilizovaná regulérní cesta, jak dosáhnout ve všech případech dohody. Do meziobecních vztahů to tak někdy vnáší konflikt.

Kategorie obcí z hlediska rozsahu vykonávané veřejné správy také příliš neberou v úvahu potenciál digitalizace správních agend. Při rozsáhlejším využívání digitalizace styku občanů se správními úřady by se počet případů, kdy občan musí jednat přímo s úřadem a potřebuje tento úřad mít ve své relativní fyzické blízkosti, mohl dále snižovat. To by vedlo ke zjednodušení rolí obcí v rámci přenesené státní správy, kdy by případně mohly postačovat dvě kategorie těchto obcí, tj. bez mezistupně pověřených obecních úřadů.

Specifikem české právní úpravy obcí je, že ačkoli máme tři kategorie obcí z hlediska jimi vykonávané přenesené státní správy a k tomu také dva druhy statutárních měst (tj. statutární města územně členěná a územně dále nečleněná), právní úprava organizace obecní samosprávy a také voleb zastupitelstev je pro všechny obce stejná. V mezinárodním srovnávacím pohledu to není úplně obvyklé.

V našich poměrech však jde o systémové nastavení plynoucí přímo z Ústavy. Necháváme tak stranou možnosti prvků přímé demokracie – u nás jinak diskutované spíše ve vztahu k celostátní úrovni politiky – v nejmenších obcích. Opravdu je nezbytné například v obcích do sta obyvatel volit zastupitelstvo? Nepostačovalo by zvolit starostu a jeho zástupce a dále pracovat s institutem shromáždění občanů, která by se po způsobu novoanglické tradice town meetings mohla stát místními „školami demokracie“?

Z druhé strany pak stejný zákon pro všechny druhy a velikosti obcí vyvolává u větších měst zase jiné problémy. Svérázem je použití stejného volebního systému od nejmenších obcí, kde se v realitě sotva daří sehnat dostatek kandidátů, aby se volby vůbec mohly uskutečnit, až po hlavní město Prahu, které je z kompetenčního hlediska současně obcí i krajem, ale ve volbách se řídí komunálním volebním zákonem. Volební systém v obecních volbách je navíc velice málo srozumitelný a u voličů vyvolává iluzi, že funguje jinak, než tomu ve skutečnosti je.

Limity krajské samosprávy

Vznik krajů, k němuž došlo ustavením krajských zastupitelstev v roce 2000, byl sám o sobě výsledkem složitého vývoje. Téma podoby vyšších územně samosprávných celků bylo jednou z důležitých sporných politických otázek v celých 90. letech 20. století. Podoba krajského zřízení byla významně formována celkovým kontextem reformy veřejné správy, při níž došlo ke zrušení okresních úřadů a převedení přenesené státní správy na kraje a obce s rozšířenou působností. Tento kontext také znamenal, že kraje při svém vzniku získaly spíše kompetence a úkoly, nikoli však skutečně významný majetek úměrný jejich velikosti a objemu očekávaných činností. Řada otázek, které spadají do působnosti krajské samosprávy, je navíc vlastně zákonnou povinností kraje; například kraje jsou povinny zřizovat síť středních škol, přičemž stát určuje vládním nařízením platové poměry zaměstnanců těchto škol, a od provedení tzv. reformy financování regionálního školství k 1. lednu 2020 dokonce už kraje ani nemohou ve své působnosti měnit klíč rozdělování státní dotace na vzdělávání mezi jednotlivé školy v kraji.

Objevují se snahy o opětovné postátnění různých úseků veřejné správy předaných krajům v rámci reformy veřejné správy z roku 2000. V posledních letech se jedná zejména o snahy o zřízení samostatných státních stavebních úřadů v krajích, které by byly podřízeny přímo centrální státní správě; v již zmíněné školské oblasti je zase diskutován zatím ne zcela jasný návrh na zavedení „středního článku“ řízení školství, který by podlé-hal přímo ministerstvu školství a měl kompetence ve vztahu k základním a středním školám na úkor krajských úřadů a obcí. Na druhou stranu ucelená a promyšlená koncepce nové reformy veřejné správy, která by případně byla spojena s nějakým přerozdělením rolí různých úrovní správy státu, zjevně neexistuje. Spíše se tak jedná o ad hoc snahy jednotlivých vládních resortů oslabit, odsunout či přeskočit mezičlánek, který z jejich pohledu překáží či je zbytný.

Takový pohled má z jistého úhlu racionální základ. V důsledku nastavení působnosti a odpovědnosti krajů a způsobu financování těchto činností je tomu totiž tak, že většina finančních prostředků, které kraje spravují, jsou státní dotace na zabezpečování konkrétních činností, nikoli vlastní příjmy kraje. To ovlivňuje nejen vztah krajů se státem, ale celou podobu krajské politiky. Ačkoli zastupitelstva krajů jsou volena podle systému poměrného zastoupení na základě stranických kandidátních listin, tedy systému, který by odpovídal programově relativně jasně definované politické soutěži na úrovni kraje, krajská politika bývá ve skutečnosti ještě konsenzuálnější než politika komunální (myšleno od úrovně střední a větší obce či města). Prostor pro samosprávné rozhodování kraje, který je vytyčen požadavky právních předpisů a možnostmi ekonomických zdrojů dostupných krajům, je totiž poměrně malý. To zpětně ovlivňuje celkovou kvalitu krajské politiky. Ta v každodenní realitě bývá především prostorem pro komunální politiky zajistit, že zdroje skrze krajské průtokové mechanismy dotečou do jejich příslušné obce. Už mnohem menší pozornost pak bývá věnována v krajském měřítku důležitým koncepčním úkolům typu územního plánování, nastavení sítí integrované dopravy nebo plánování sítě škol. Komunalizace krajské politiky je přímým důsledkem přílišné závislosti krajů na dotačních zdrojích od státu. Pokud má mít krajská úroveň samosprávy dlouhodobý smysl, musí být zaměřením své činnosti podobná spíše centrální úrovni než být extenzí politiky komunální. To by však kromě jiných faktorů předpokládalo i určitou velikost krajů, aspoň nad milion obyvatel, jíž většina krajů nedosahuje, a v řadě případů kraje nemají ani celkovou přirozenou spádovost svého území ke krajskému centru.

Paradoxním důsledkem decentralizace státu provedené v roce 2000 tak je, že zesílila politická role hlavního města Prahy, které je nejen politickým, ekonomickým a kulturním centrem státu, ale je rovněž největším krajem z hlediska počtu obyvatel, kompetenčně nejsilnějším samosprávným celkem kumulujícím působnost kraje i obce a z hlediska vlastního majetku a příjmů ekonomicky nejsilnějším územním samosprávným celkem. Důsledky tohoto stavu nejsou jen v nějaké symbolicko-vlivové rovině. Například ve vzdělávání můžeme sledovat, že hlavní město Praha je v podstatě jediným vyšším územním samosprávným celkem, který má faktickou ekonomickou schopnost investovat do školství z vlastních zdrojů, a tím posiluje atraktivitu bydlení, podnikání a práce v metropoli, zatímco jiné kraje při svých příjmech takovou regionální politiku nemohou ani zvažovat. Důsledkem této podoby decentralizace je tak vyšší míra ekonomického a sociálního „pragocentrismu“.

Problém financování

Jádrem mnohých problémů, kterými se zde zabýváme, je nedostatečné zabezpečení vlastních příjmů územních samospráv, respektive vůbec možnost takové příjmy získávat. Jde o otázku toho, čemu správní věda říká ekonomický základ samosprávy (tj. samosprávný celek, aby byl opravdu samosprávný, musí kromě území, obyvatel, orgánů a formálních kompetencí mít také nějaké vlastní zdroje, se kterými může podle své úvahy nakládat). Český systém financování územních samospráv je postaven na modelu tzv. sdílených daní, tedy na zákonem definovaném podílu krajů a obcí na výnosech daňových příjmů státu z některých daní. Použití tohoto systému však samo o sobě znamená, že obce a kraje mají naprosto minimální až žádnou možnost ovlivnit vlastní politikou výši svých samo-správních příjmů. Ta se odvíjí od celkového vývoje ekonomiky a daňových příjmů státního rozpočtu, od nastavení daňových sazeb a klíče rozdělování výnosu sdílených daní zákonem státu, a jak ukázala zkušenost během koronavirové krize, kdy zákon o finanční pomoci živnostníkům zasaženým krizí připsal část nákladů na vrub výnosů sdílených daní připadajících územním samosprávám, nelze tento druh příjmu samospráv ani formálně pokládat za nějakým způsobem zaručený. Potvrdily se tak již dříve vyslovované názory některých teoretiků správního práva, že model sdílených daní fakticky znamená jakousi zákonem upravenou neúčelovou dotaci státu územním samosprávným celkům.

Možnost skutečných místních nebo regionálních daní, například ve formě krajské přirážky k dani z příjmu při současném snížení základní sazby takové daně, zde nikdy nebyla diskutována jinak než v rámci teoretických úvah ve správním právu a veřejné ekonomii. Právě něco takového by ale umožnilo skutečnou regionální politiku, větší míru diferenciace krajů podle nabízeného prostředí pro podnikání a zaměstnání, soutěže mezi kraji a skutečné politické volby v regionálním měřítku. Je však téměř jisté, že pouhé otevření takových úvah by zejména pro nynější volené orgány krajů znamenalo značný filozofický přerod a s největší pravdě-podobností by o to téměř nikdo nestál.

Ekonomická závislost obcí a krajů na systému sdílených daní a dotací bude v případě nástupu hlubší ekonomické krize znamenat, že zejména na úrovni menších obcí a na úrovni krajů nastanou problémy s financováním řady i zcela základních činností samospráv. To si může vyžádat strukturální změnu. Řešením může být i převod některých činností na úroveň širších a ekonomicky stabilnějších celků, projasnění úkolů, aby se nepřekrývaly (typicky při zabezpečování některých sociálních služeb), a posílení mechanismů meziobecní spolupráce v jasném právním rámci.

Nakládání se sdílenými daněmi jako výnosy územních samospráv, tedy tzv. rozpočtové určení těchto daní, by mělo projít reformou. Jednak z hlediska klíče rozdělování těchto daní, kdy by měla být stanovena pevná minimální částka na obyvatele, měly by být odstraněny rozdíly ve výši příspěvku na obyvatele mezi kraji (dnes dosahují téměř dvojnásobného rozdílu mezi krajem s největším a nejmenším podílem výnosu sdílených daní na obyvatele), potřebné je přezkoumat také způsob rozdělování mezi obce s ohledem na roli širších metropolitních území u velkých měst a spádových území obcí s rozšířenou působností obecně. Mělo by ale také jít o formální změnu statusu příslušné legislativy. Jelikož jde o zabezpečení podstatné náležitosti fungování samosprávy, která jako taková podléhá ústavní ochraně, mělo by být rozpočtové určení daní samosprávám dané zákonem schvalovaným kvalifikovaným způsobem, například stejně jako zákony volební, a tím být chráněno před prostým rozhodnutím momentální většiny v Poslanecké sněmovně.

Větší pozornost je třeba věnovat roli obcí s rozšířenou působností, jejichž význam přesahuje výkon státní správy v přenesené působnosti a které jsou vesměs přirozenými mikroregionálními centry svého spádového území. Měl by existovat zákonem upravený způsob jejich vztahu s ostatními obcemi v jejich obvodu, které by měly mít formální vliv na otázky organizace státní správy zabezpečované obcí s rozšířenou působností a na vydávání případných nařízení v přenesené působnosti; na druhé straně, obce s rozšířenou působností by měly mít při poskytování veřejných služeb „nevrchnostenské“ povahy právo na uzavření smluv o kompenzacích ze strany těchto ostatních obcí (tedy „smluvní přímus“), případně by tato jejich role měla být podle určitého klíče lépe zohledněna v rámci nastavení rozpočtového určení daní.

Kraje jsou na rozcestí. Jedním scénářem vývoje – s řadou předpokladů částečně naznačených v tomto textu – je jejich posun směrem ke skutečné samosprávě regionálního dosahu. Pokud by však dlouhodobě přetrvával současný stav, kdy kraj je z hlediska většiny svého rozpočtu spíše voleným regionálním úřadem pro další distribuci státních dotací v rámci svého území, mohl by být zvažován model tomu organizačně uzpůsobený: například by krajské zastupitelstvo mohlo vznikat nepřímou volbou zastupitelstvy obcí, a to buď v kombinaci s přímou volbou hejtmana (možná jediná přímá volba exekutivního orgánu, která by v českém kontextu dávala jakýsi smysl), anebo dokonce i v kombinaci se jmenováním hejtmana centrální vládou a jeho koexistencí se zastupitelstvem, které by mu případně mohlo vyjádřit nedůvěru a vynutit si tak jeho změnu. To už bychom se samozřejmě posouvali spíše do roviny kraje coby širšího správního obvodu než samosprávy v pravém slova smyslu. Nicméně toto napětí mezi krajským zřízením samosprávným a kraji coby složkou státního administrativního aparátu je přítomno v českých administrativních dějinách nejméně posledních pět set let. Je proto férové, pokud bychom začali uvažovat o nějaké obecnější reformě územní veřejné správy, zvažovat plnou škálu možností a jejich různé, i krajní polohy.

V každém případě je zapotřebí se při diskusi o tématu územní samosprávy vrátit k tezi, že potřebujeme věnovat více systematické pozornosti otázce využití území českého státu a jeho rovnoměrného rozvoje. Jinak bude Praha a její metropolitní oblast, díky své historické tradici a prestiži, ale také díky aktuální síle ekonomické, sociální a kulturní, do sebe dále vtahovat více a více potenciálu celé země, a to včetně dopadů demografických. Jinými slovy, má-li se náš stát rozvíjet jako celek, potřebuje více než jedno centrum. Současně je zřejmé, že takovými dalšími centry nemůže být v našich podmínkách žádné jednotlivé město, ale jen jedna či více širších metropolitních oblastí nebo regionů. Vrátit bychom se v těchto úvahách mohli také k původnímu znění čl. 99 Ústavy, který vymezuje podobu územní samosprávy. Ten v původním znění říkal, že vyššími územními samosprávnými celky jsou země nebo kraje. Při vědomí a uznání historických souvislostí a zkušeností je totiž možné, že zcela funkční uspořádání územního členění nemusí být dokonale symetrické; při dnešní koncentrované roli hlavního města–obce–kraje Prahy ostatně také není. Členění státu na hlavní město Prahu, české „venkovské“ kraje (a Vysočinu) a moravskou (a slezskou) zemi by patrně nejlépe odráželo historickou tradici a regionální identity existující v rámci státního národa a současně umožňovalo dobrou funkčnost takových celků. To je však dnes myšlenka velmi konzervativní i velmi revoluční zároveň.