ECR Party’s multilingual hub for Centre-Right ideas and commentaryPolishWażnym instrumentem, mającym wymuszać zmianę ustrojową w Unii Europejskiej, jest łączenie funduszy unijnych z przestrzeganiem wartości organizacji...
Jednocześnie wprowadzenie tego mechanizmu ma legitymizować pozatraktatowe zmiany pod szczytnym hasłem ochrony praworządności.
O Unii Europejskiej specjaliści zwykli mówić, że jest w trakcie budowy. Właśnie dlatego integracja oznacza nieustanny rozwój współpracy w Europie. Unia nie ma stabilnej podstawy konstytucyjnej dla swojego ustroju, jedynie traktaty, często zmieniane, a także podlegające różnorodnej interpretacji. Można zatem mówić raczej o płynnych ramach dla gry politycznej niż trwałej podstawie konstytucyjnej. Konsekwencją tego niedopracowanego systemu politycznego w UE są starania poszczególnych instytucji europejskich mające na celu zwiększać zakres ich władzy w sprawach unijnych, niejednokrotnie poza zapisy traktatowe. Nie jest to jednak określane jako naruszanie praworządności, lecz działanie na rzecz dalszego rozwoju integracji.
Przykładem rywalizacji instytucjonalnej są częste odstępstwa od traktatów przez Parlament Europejski, by mógł on zwiększyć własne kompetencje. Są to między innymi próby poszerzania wpływu na obsadę Komisji Europejskiej (KE) albo na wieloletnie ramy finansowe. W listopadzie 2020 r. Parlament skrytykował orzeczenie polskiego sądu konstytucyjnego w sprawie aborcji, pomimo że nie ma prawa oceniać polskiej konstytucji, a podejmowanie decyzji w tej sprawie należy do wyłącznych kompetencji państw członkowskich.
Innym przykładem są dążenia KE i Trybunału Sprawiedliwości do poszerzania własnych uprawnień w sprawach europejskich. Komisja często wkracza na obszary, które – biorąc pod uwagę treści traktatów – pozostawiono państwom. Czyni to pod pozorem ochrony czterech swobód na rynku wewnętrznym Unii albo pod hasłem obrony wartości europejskich. Tak było w przypadku sporu o praworządność, kiedy to KE zajęła się polskimi reformami sądownictwa wprowadzanymi od 2016 r. Wprawdzie organizacja wymiaru sądownictwa to uprawnienie krajów członkowskich, a nie UE, ale Komisja odwołała się do innego zapisu traktatowego dotyczącego potrzeby niezależności sądownictwa w Unii. Podobnie czyni Trybunał, który nawet zastrzegł w jednym z orzeczeń, że jeśli państwo działa na podstawie kompetencji własnych, to nadal musi przestrzegać prawa traktatowego, a Trybunał może weryfikować jego działania w odniesieniu do prawa europejskiego. W ten sposób instytucje unijne stopniowo poszerzają własne uprawnienia kosztem autonomii krajów członkowskich, bez potrzeby zmiany traktatów unijnych.
Inną cechą zmieniającego się ustroju UE jest coraz większa nieformalna przewaga Niemiec i Francji nad innymi krajami członkowskimi oraz instytucjami wspólnotowymi. Przykładem jest wpływ obu krajów na KE. Zgodnie z traktatem omawiana instytucja powinna być bezstronna, a więc działać bez związku z narodowymi interesami, tym samym reprezentować dobro wspólne dla całej UE. W rzeczywistości największy wpływ na funkcjonowanie KE ma Paryż i Berlin. Tak było od samego początku dyskusji nad nowym składem tej instytucji w 2019 r., kiedy to pomysł powołania Ursuli von der Leyen na nową przewodniczącą zaproponował Emmanuel Macron, co zostało życzliwie przyjęte przez Angelę Merkel. Później liderzy obu państw mieli ogromny wpływ na obsadę stanowisk komisarzy i obszarów tematycznych w nowej Komisji.
Nieformalne wpływy rządów narodowych dotyczą także zarówno stanowisk w gabinetach politycznych komisarzy, jak i czołowych funkcji administracyjnych. Przykładowo, dobrze zorientowany w kuluarach brukselskich magazyn „Politico” uznał za największe zasoby niemieckiej dyplomacji w Unii m.in. Renate Nikolay, szefową gabinetu politycznego komisarz Vĕry Jourovej, odpowiedzialnej w 2020 r. m.in. za monitorowanie praworządności w UE. Równie ważną pozycję miała Sabine Weyand, która kierowała Dyrekcją Generalną ds. Handlu w KE, a wcześniej była jednym z głównych negocjatorów zajmujących się brexitem.
Pomimo istnienia procedur konkursowych nierzadko górę biorą nieformalne wpływy rządów, przy czym największe państwa miały w tej dziedzinie najwyższą skuteczność. Do annałów historii przeszła nominacja na Sekretarza Generalnego służby cywilnej w Komisji Martina Selmayra, wywodzącego się z niemieckiej chadecji i bliskiego współpracownika kanclerz Merkel. Został on nominowany na to stanowisko w błyskawicznym tempie i z pominięciem, lub przynajmniej nadwyrężeniem, wielu formalnych procedur. Jak to określiła europejska ombudsman, Emily O'Reilly, kolegium komisarzy „nadużyło i zmanipulowało” prawo europejskie. Selmayr był wówczas zaufanym szefem gabinetu politycznego przewodniczącego Jean-Claude’a Junckera i jednocześnie szarą eminencją KE, uznawano go za dużo bardziej wpływowego od niejednego komisarza. Podobna sytuacja miała miejsce w przypadku kolejnej przewodniczącej, Ursuli von der Leyen. Szefem jej gabinetu był Björn Seibert, bliski współpracownik z czasów piastowania przez nią urzędu niemieckiego ministra obrony narodowej.
Według doniesień medialnych te dwie osoby miały dominujące znaczenie dla podejmowania decyzji personalnych o wszystkich wysokich stanowiskach w Dyrekcjach Generalnych Komisji, co wkrótce doprowadziło do zahamowania tych nominacji. W październiku 2020 r. liczba wakatów na najwyższych stanowiskach przekraczała 70, a na kierowniczych średniego szczebla – 80. Ponadto dwaj członkowie gabinetu von der Leyen, mianowicie wspomniany Niemiec Seibert i Francuzka Stéphanie Riso, odgrywali – jak to określiło „Politico” – „rolę łączników z władzami w Berlinie i Paryżu”. Zapewniali więc w praktyce, aby agenda działań Komisji i obsada kluczowych stanowisk była zgodna z preferencjami tych dwóch państw członkowskich.
Dla nieformalnych zmian traktatowych w UE szczególnie ważne są działania narracyjne. Nawet jeśli instytucje unijne interpretują zapisy traktatowe na własną korzyść lub wręcz je naruszają, jest to nazywane działaniem proeuropejskim i wspieraniem dalszego rozwoju integracji. W ten sposób instytucje unijne coraz śmielej wkraczają w kompetencje państw członkowskich, które nie zostały im przyznane w traktatach. Nieformalna i rosnąca władza Berlina i Paryża jest najczęściej określana przez pozostałych aktorów jako wypełnianie przywódczej roli, niezbędnej w czasie kryzysów. Z kolei państwa sprzeciwiające się temu przywództwu, a więc krytykujące bądź blokujące pomysły płynące z Berlina i Paryża, są stygmatyzowane mianem eurosceptycznych i populistycznych. Uznaje się je za zagrożenie dla dalszego rozwoju Unii, a nawet krytykuje za prowadzenie jej w stronę dezintegracji. W ten sposób należy spojrzeć na spór wokół praworządności w organizacji. Polska i Węgry wielokrotnie były oskarżane o łamanie prawa i wartości unijnych, przede wszystkim dlatego, że utrudniały realizowanie inicjatyw Paryża i Berlina m.in. w polityce migracyjnej, klimatycznej, zewnętrznej i obronnej.
Praworządność nie ma definicji w traktatach europejskich. Zwyczajowo oznacza przestrzeganie prawa przez rząd, w przypadku Unii chodzi głównie o stosowanie prawa europejskiego. Komisja może rozpocząć postępowanie wobec krajów członkowskich w sprawie naruszenia prawa UE. Na podstawie art. 258 TFUE sąd unijny ma ostanie słowo w odniesieniu do tak definiowanej praworządności.
Zgodnie z danymi samej KE ani Polska, ani Węgry nie były państwami najczęściej objętymi postępowaniami o naruszenie prawa unijnego. Pod koniec 2019 r. (ostatnia statystyka w tej sprawie) wyprzedzały je m.in. Hiszpania, Grecja i Włochy. Na przykład pod koniec 2016 r. gorsze wskaźniki od Polski pod względem praworządności miały m.in. Francja, Niemcy, Belgia, Portugalia, Grecja i Hiszpania. Jednak ta klasyfikacja nie ma większego znaczenia dla interpretowania problemu ani przez Komisję, ani przez Parlament Europejski.
Podstawowa procedura stwierdzająca poważne i stałe naruszenie przez państwo członkowskie wartości europejskich, w tym praworządności, dotyczy art. 7 TUE. Postępowanie wszczęto przeciwko Polsce w 2017 r. z inicjatywy KE. W 2018 r. doszło przed Radą do trzech przesłuchań polskiego rządu w tej sprawie. Później art. 7 został faktycznie zawieszony. Krytycy rządu w Warszawie nie mogli bowiem zebrać większości czterech piątych członków Rady UE, aby stwierdzić istnienie ryzyka poważnego naruszenia wartości europejskich przez Polskę.
Te dwa przykłady pokazują wyraźnie, że w sporze o praworządność podstawowe znaczenie ma kontekst polityczny, a nie prawny. Już w 2014 r. służba prawna Rady przypominała Komisji, że jedynym traktatowym sposobem badania naruszenia wartości unijnych jest art. 7, w ramach którego główne decyzje podejmują państwa. Dlatego Komisja nie może rościć sobie dodatkowych uprawnień w tej sprawie. Według prawników unijnych art. 7 w wyczerpujący sposób określił procedury zmierzające do stwierdzenia naruszenia wartości UE, a następnie wskazał mechanizm nakładania sankcji. Nie ma więc potrzeby tworzenia nowych, pozatraktatowych systemów.
Niemniej KE już w 2014 r. przedstawiła własną procedurę. Dotyczyła ona oceny niezależności sądownictwa w danym kraju, legalności uchwalania prawa (urzędnicy mieli badać demokratyczność procesu legislacyjnego) oraz poszanowania wartości podstawowych. W 2020 r. Komisja przedstawiła pierwszy raport na temat przestrzegania praworządności. Obok niezależności sądownictwa pojawiło się wówczas kryterium przeciwdziałania korupcji, pluralizmu mediów, a także zachowania równowagi władz na poziomie państwowym. W ten sposób Komisja mogła wkraczać w konstytucyjne ramy krajowych demokracji.
Naukowcy uznali, że zarówno dobór kryteriów, jak i skrupulatna ocena poszczególnych krajów były przeprowadzone arbitralnie. Komisja dość dowolnie interpretowała różne zestawienia i klasyfikacje, krytykując jedne państwa, a pomijając wątpliwości wysuwane w mediach przeciwko innym. W raporcie negatywnymi bohaterami były Polska i Węgry. Trudno się dziwić, że polski rząd ma wątpliwości co do obiektywizmu KE. Latem jej urzędnicy zawiesili fundusze dla polskich gmin pod zarzutem dyskryminacji mniejszości. Była to zapowiedź tego, jak może być stosowana nowa warunkowość. Zgodnie z projektem rozporządzenia dotyczącego powiązania funduszy unijnych z praworządnością –uzgodnionego w listopadzie między niemiecką prezydencją i Parlamentem – zarzuty ma stawiać Komisja, w dodatku w oparciu o uznaniowe kryteria, które sama wypracowała w ostatnich latach.
Jednym z motywów wprowadzenia nowego mechanizmu egzekwowania praworządności była chęć ratowania integracji przed rządami postrzeganymi jako eurosceptyczne. Chodziło o te siły polityczne, które preferują „Europę ojczyzn”, a więc pragną integracji, w ramach której będzie respektowana podmiotowość narodowej demokracji, przynajmniej w sprawach, które według traktatów pozostawione są państwom członkowskim. Ponadto jako wrogów integracji uznano polityków konserwatywnych odwołujących się do chrześcijańskich wartości.
Elity proeuropejskie uznają bowiem, że obrona integracji powinna dokonywać się na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, na froncie ideologicznym, a więc budując spójność Europejczyków w oparciu o lewicowe i liberalne wartości. Po drugie, zwiększając skuteczność zarządzania, w tym przesuwając kolejne kompetencje do UE. Niektórzy promują federację fiskalną, czego przykładem jest zwiększanie europejskiego długu i wprowadzanie kolejnych podatków unijnych.
Na drodze do realizacji tej wizji stały w ostatnich latach przede wszystkim Polska i Węgry. Oba kraje nie tylko utrudniały niektóre działania antykryzysowe, lecz także broniły dotychczasowych traktatów unijnych. Właśnie dlatego Niemcy zaproponowały mechanizm, który miał im ułatwić zarządzanie Europą. Należy pamiętać, że stopniowa federalizacja nie wiąże się z równoległym rozwojem demokracji w Europie, wręcz przeciwnie (jeśli skutkiem wprowadzenia mechanizmu praworządności będzie ograniczenie woli wyborców w niektórych państwach). Przesunięcie kompetencji do instytucji unijnych łączy się natomiast ze skokowym wzrostem władzy największych graczy, czego przykładem jest nieformalny wpływ Francji i Niemiec na KE. Jednocześnie inne państwa relatywnie tracą na znaczeniu lub mogą być dyscyplinowane, w założeniu za pomocą nowej warunkowości dotyczącej funduszy europejskich.
Kiedy w 2017 r. politycy niemieccy zaproponowali powiązanie praworządności z sankcjami finansowymi, Jean-Claude Juncker, ówczesny szef Komisji, ostrzegł Angelę Merkel, że będzie to trucizną dla Europy. Dzisiejsze emocje wokół tego problemu potwierdzają jego prognozę. Wprowadzają animozje między państwami, wywołują brak zaufania i wiary w bezstronność Komisji. Trudno oczekiwać, aby Europa mogła łatwo otrząsnąć się po tym doświadczeniu. W ten sposób zwolennicy dalszej integracji, broniący Europy przed destabilizacją, walnie przyczynili się do gwałtownych sporów wokół praworządności, które faktycznie niszczą Unię.
Powiązane
Ulderico de Laurentiis • 31.08.2021.
Ulderico de Laurentiis • 31.08.2021.