Svagt konstitutionellt stöd för krisledarskap i Sverige

Sverige saknar lagstiftning för att kunna hantera kriser i fredstid. Problemen blir tydliga nu under coronapandemin. ...

Den svenska grundlagens syn på statlig maktutövning är exceptionell jämfört med andra länder. När det kommer till verkställighet har svenska regeringen en svag ställning medan myndigheterna garanteras självständighet.

När akuta krissituationer uppstår i fredstid har de svenska regeringarna agerat i strid med konstitutionen, och i efterhand fått sanktion för sitt agerande av riksdagens konstitutionsutskott.

Det gäller exempelvis flygkapningen på Bulltofta flygplats 1974 då kaparna krävde frigivning av dömda fångar, något regeringen ordnade. Det gäller också Norrmalmstorgsdramat 1973 då bankrånare tog gisslan och krävde att en dömd rånare skulle föras till banken, något regeringen ordnade. Ett tredje fall är när Baader-Meinhof-terrorister ockuperade och sprängde västtyska ambassaden 1975, och regeringen tog medicinskt ansvar för den sårade terrorist som utlämnades till Västtyskland.

Regeringen agerade i strid med svensk lag, men konstitutionsutskottet konstaterade i efterhand att dessa situationer motiverade ”konstitutionell nödrätt”.

Två problem

Skälet till att Sverige inte har några undantagslagar i fredstid är att de skulle kunna missbrukas. Det finns flera internationella exempel på hur undantagslagar underlättat statskupper eller satt demokratin ur spel på annat sätt.

Dessutom har Sverige historiskt präglats av mycket stor konsensus vid krislägen. Alla politiska grupperingar och alla schatteringar i befolkningen har moraliskt slutit sig samman bakom regeringen vid kriser och katastrofer.

Detta såg vi också uttryck för under vårens utbrott av coronapandmin. Det tog exempelvis bara fyra dagar för regeringen att få ny lag stiftad sedan man tagit initiativet den 17 mars 2020. Detta tack vare den självklara reaktionen i Sverige varit att sluta sig samman när krisläge uppstår.

Men allt fler har i dessa globalt polariserande tider påpekat att svensk konstitution inte har beredskap för annat än samförstånd. Vad händer om oenighet uppstår? Vad händer om myndigheter inte utför de uppgifter som förväntas?

Då står svensk politik maktlös. Grundprincipen i svensk konstitutionell ordning i krissituationer är att de vanliga procedurerna ska gälla, om än i snabbare tempo. Regleringarna och myndigheterna som aktörer är de samma som i det vardagliga livet. Detta fungerar, som sagt, om alla sluter upp på samma sida. Men allt fler påtalar behovet av att också Sverige måste ha beredskap för att oenigheter och polariseringar kvarstår i nationella nödlägen.

Det finns två allvarliga problem med den traditionella synen på hur Sverige konstitutionellt ska hantera kriser.

1) Den första är att regeringen endast får agera samlat, genom kollektiva beslut. Ett enskilt statsråd får inte inskränka myndigheternas självständighet genom direktstyre i enskilda ärenden (vi brukar kalla det för förbud mot ministerstyre).

2) Sverige saknar beredskap för vad som ska hända om enighet inte råder eller om myndighet inte agerar som förutsatts i krisläge.

Unik "maktdelning"

Sverige (och Finland, som resultat av att landet fram till 1809 var en del av Sverige) har en världsunik form av maktdelning. Medan de flesta demokratiska länder har maktdelning enligt Montesquieu - mellan lagstiftande, verkställande och dömande makt i staten - har Sverige en egen sorts maktdelning mellan regering och riksdag å ena sidan och å den andra de verkställande myndigheterna.

Politikerna i riksdag och regering tilldelar myndigheterna budgetmedel och skriftliga instruktioner och direktiv. Men sedan är de statliga myndigheterna fria att fatta egna beslut om hur dessa instruktioner ska verkställas i alla enskilda ärenden. Myndigheterna är självständiga gentemot regeringen, som alltså förbjuds av konstitutionen att lägga sig i verkställigheten.

”Det föreligger utan tvekan ett spänningsförhållande mellan reglerna om regeringens styrning och … förvaltningens självständighet vid behandling av enskilda ärenden”, skriver den ansedde grundlagsexperten och förre hovrättspresidenten Johan Hirschfeldt i en uppmärksammad artikel i Svensk Juristtidning.

Vad göra om myndigheter missköter sig?

Med tanke på hur stor makt svensk konstitution lägger i förvaltningsmyndigheternas knä, är det märkligt att inga regler anges för vad som händer om en myndighet missköter sig. Skälet till detta är att Sverige präglats av en uråldrig ämbetsmannatradition där ”oväld”, ett ålderdomligt ord för opartiskhet, varit normen. Den förklarar varför svenska folket har så hög tillit till staten. Den har inte präglats av förtryck eller korruption, utan konsekvent tillämpat likabehandling enligt lagarna. Meritokratin har varit stark vid anställningar och befordringar.

Men globalisering, postmodernismens kvoteringstänkande och stor invandring börjar nu dessa svenska myndigheter präglas av det som finns i stora delar av övriga världen, dvs korruption och beslut på regelvidriga grunder. Det har avslöjats att uppehållstillstånd kunnat köpas och att medborgarskap beviljats på falska grunder. Släktingar har blivit särbehandlade, något som förr var en dödssynd enligt svensk ämbetsmannatradition.

Denna tradition var så stark att någon lagstiftning, för hur myndigheter som missköter sig ska åtgärdas, inte har ansetts behövas.

”Men vad händer i en fredstida kris om den närmast ansvariga myndigheten inte utövar sin myndighet alls eller stannar upp för tidigt eller gör 'fel saker' i ett ärende?” Den frågan ställer nu Johan Hirschfeldt till den yrvakna svenska offentligheten.

Hans artikel ”visar bristerna i Sveriges krishanteringsförmåga”, skriver Svenska Dagbladet. Ingen kan missförstå budskapet, menar tidningen och återger Hirschfeldt när han citerar Konstitutionsutskottets enhälliga yttrande efter tsunamikatastrofen 2004:

”I regeringens styrfunktion måste anses ingå uppgiften att hantera konsekvenserna av en stor katastrof som drabbar riket och dess befolkning, då detta knappast kan vara en uppgift för riksdagen, enskilda kommuner eller domstolarna. (...) Till syvende och sist är det regeringen – inte förvaltningsmyndigheterna – som i enlighet med grundlagen inför riksdagen ansvarar för hur krisen hanteras.”

Men några tydliga lagrum för att göra detta finns inte idag. Nuvarande ordning lägger, med Hirschfeldts ord, ”allvarlig hämsko på handlingsmöjligheterna vid olika fredstida kriser”.

Ansvarsutkrävande saknas

En annan allvarlig brist är att det är svårt att utkräva ansvar enligt den svenska konstitutionen, där man räknar med att allt ska fungera enligt gällande regelverk. Det kan vara praktiskt för en regering som kan skylla ifrån sig på myndigheter, men som Dagens Industri påpekar, skapar det ”räddhågsenet, en skylla-ifrån-sig-kultur, en tendens att inte ta ansvar om det är otydligt vem som har det”.

Och under den nuvarande coronapandemin har bristerna blivit brutalt tydliga. ”Det är oklart vem som styr epidemibekämpningen, vem som har ansvaret och vilka befogenheter som finns var. Gång på gång utfärdar ministrarna ”skarpa” åtgärder som inte har lagstöd. Statsministern låtsas som att han har befogenheter, som när han ville stänga mellandagsrean. Det är kanske nödvändigt, men konstitutionellt mycket problematiskt. Han har ju inte den rätten men tar den”, konstaterar tidningen.

Nu har ju bristen på juridiska verktyg förhindrat svenska politiker från att visa sig ”handlingskraftiga” genom onödiga åtgärder. Sverige har inte haft några lockdown, totala nedstängningar, vilket vi kan tacka vår grundlag för – den tillåter inget sådant. Och den höga dödligheten i Sverige beror inte på smitta ute bland folk, utan på att sjuka äldre blivit smittade i sina sängar på äldreboenden som har bedrövligt villkor och personal som inte förstår svenska och därför inte ens tvättar händerna.

Tydligare krishantering måste till

Sverige behöver skaffa sig lagstiftning som kan användas vid kriser i fredstid. Faktum är att mycket av vår lagstiftning bara fungerar om det finns en hög moral hos myndigheterna och en stor uppslutning bakom regeringen i kristid. Så har det varit. Men det kan ingen räkna med längre. Sverige har förändrats, sammanhållningen försvagats, meritokratin åsidosatts och traditionerna utmanats.