Budućnost multilateralizma presudno ovisi o Sjedinjenim Državama (II)

Donosimo drugi dio velike analize o krizi multilateralizma u kojoj obrađujemo uspon Kine na račun slobodne trgovine, rast iliberalnih demokracija i presudnu ulogu SAD-a u obnovi multilateralizma...

SAŽETAK

Iz izjava i postupaka američkog predsjednika Joea Bidena proizlazi kako on smatra da je model slobodne globalne trgovine, kao zaglavni kamen multilateralizma, i dalje u interesu Sjedinjenih Država, no čini se da će i on voditi politiku koja će Kinu tretirati kao geoekonomskog protivnika, a to znači i određeni stupanj korištenja „borbene ekonomije“ koja nije sukladna principima multilateralizma. Obnova multilateralnog poretka presudno će ovisiti o tome hoće li Amerika, uslijed snažnih unutarnjih izazova, htjeti i biti uopće sposobna preuzeti lidersku ulogu u svijetu i okupljati široke koalicije za rješavanje globalnih izazova.

ANALIZA

Kina je do početka 19. st. predstavljala najveću svjetsku ekonomiju, s udjelom u globalnome BDP-u većim od trideset posto, nakon čega je uslijedilo razdoblje propadanja i slabljenja (posljedice Opijumskih ratova). Pad moći Kine podudarao se s vremenom u kojemu je Amerika započela put prema svjetskom tronu, a ta dominacija ne bi bila moguća bez strateške dominacije nad prostorom Azije. No, od 1978. godine, od kada se Kina odvaja od sovjetskoga utjecaja i prihvaća prve tržišne principe (ta transformacija bila je svesrdno podupirana od strane SAD-a koji je Kinu želio maknuti iz sovjetske sfere utjecaja), do danas traje nagli uspon ove države i vraćanje utjecaja svjetske velesile.

Kina uspješno jača vojsku (danas drugi po veličini vojni proračun na svijetu), ekonomiju i položaj u međunarodnim odnosima, usvajajući strategije koje će joj vratiti status velesile. Kinesko gospodarstvo u stalnome je rastu, dobrim dijelom zahvaljujući pristupu zapadnim tržištima i tehnologijama. Jačanjem vojnog, političkog i ekonomskog utjecaja, rastu i kineske geopolitičke ambicije u Aziji, što najbolje vidimo na primjeru sporova u Istočnome i Južnome kineskom moru.

Prije deset godina Kina je pretekla Japan i postala druga ekonomija svijeta, a predviđanja su da će, u ne tako dalekom vremenu, izbiti na prvo mjesto te će tako ostatak 21. st. bitno biti određen međuodnosima Washingtona i Pekinga. Naravno, s obzirom na to da se radi o državi s brojnim proturječnostima na političkoj, društvenoj i ekonomskoj razini (spoj komunizma i kapitalizma sa snažno rasprostranjenom korupcijom), teško je predvidjeti hoće li se sadašnji rast Kine u budućnosti pravocrtno nastaviti.

Jačanje protekcionizma

Danas je Kina, slobodno možemo reći, prerasla granice Azije i želi proširiti svoj utjecaj na svjetskoj razini. Zato je kineski predsjednik Xi Jinping 2013. predstavio inicijativu „Pojas i put“ (Belt and Road) koja nesumnjivo predstavlja jedan od najambicioznijih projekata dosad. Cilj je ove inicijative infrastrukturnim projektima spojiti istok i zapad na kopnenim (brze željeznice i mreža autocesta) i pomorskim pravcima. Razvoj visokih tehnologija i informatizacija kineski su državni prioritet u razvoju ekonomije. „Kina 2025“ koncept je izveden iz njemačke strategije „Industrija 4.0“, a temelji se na korištenju tehnoloških noviteta kao što su umjetna inteligencija, robotika, Internet stvari (Internet Of Things), sustavi oblaka itd. Program „Kina 2025“ uključuje potporu prioritetnim istraživanjima od strane ministarstva znanosti i tehnologije.

Sjedinjene Države u vremenu Trumpove administracije uvele su carine na kinesku robu u vrijednosti od 200 milijarda dolara zbog nepravedne trgovinske prakse  i velikog deficita u trgovinskoj razmjeni SAD-a i Kine. Sankcije posebno ciljaju proizvode u okviru programa „Made in China“, uz visoke tehnologije kao što su zračno-svemirska industrija, informacijska i komunikacijska tehnologija, robotika i industrijska oprema. Na udaru sankcija posebno se nalaze kineski telekomunikacijski giganti ZTE i Huawei. I Kina je odgovorila na američke sankcije uvođenjem carina na 60 milijarda američkog uvoza, a prestala je kupovati i američki ukapljeni plin.

Trumpovo uvođenje carina u suprotnosti je s doktrinom multilateralizma koja zagovara potpuno slobodnu trgovinu i uklanjanje svih prepreka u međunarodnoj trgovini na temelju Općeg ugovora. Trump je nekoliko tjedana prije izbijanje korona-krize postigao djelomični trgovinski sporazum s Kinom, no potpuni sporazum i dogovor nije realiziran, tako da trgovinski rat zapravo još uvijek traje. Sve više analitičara boji se i mogućeg vojnog sukoba SAD-a i Kine (tzv. Tukididova zamka: opasnost od sukoba sile u padu i sile u usponu), no, kao što je još 2014. apostrofirao Henry Kissinger, „bit izgradnje konstruktivnog svjetskog poretka leži u tome da nijedna država, ni Kina ni Sjedinjene Američke Države, nije u mogućnosti sama obnašati ulogu svjetskog predvodnika kakvu su Sjedinjene Države imale u razdoblju neposredno nakon rata, kad su u materijalnom i psihološkom smislu bile dominantne“.

Osim uvođenja carina Kini i trgovinskoga zaoštravanju s EU-om (carine je Trump uveo i Turskoj kao još jednom savezniku ključnome za južno krilo NATO-a), što su odlike politike ekonomskog protekcionizma, Trump je izišao i iz brojnih drugih multilateralnih režima i bio je skloniji unilateralnom i bilateralnom uređivanju odnosa. Izašao je tako iz Pariškog klimatskog sporazuma, iz Nuklearnog sporazuma s Iranom, iz Vijeća za ljudska prava UN-a, nakon izbijanja korona-krize pokrenuo je postupak izlaska SAD-a iz Svjetske zdravstvene organizacije, izvukao je SAD iz Sporazuma o otvorenom nebu kao i iz Sporazuma o nuklearnim projektilima srednjeg dometa (INF).

Pandemija produbila krizu multilateralizma

Nakon izbijanja korona-krize, došlo je do produbljivanja krize multilateralizma.  „Multilateralnost je bila suočena s velikim izazovima i prije pandemije. Izazovi se nisu smanjili“, rekla je Angela Merkel u Berlinu nakon okruglog stola s predsjednicima pet vodećih ekonomskih i financijskih organizacija svijeta u svibnju 2020. Glavni tajnik Ujedinjenih naroda Antonio Guterres, otvarajući virtualni sastanak na vrhu u povodu 75. godina UN-a u rujnu prošle godine, rekao je da je pandemija COVID-19 pokazala da multilateralni sustav ne djeluje dovoljno dobro u prilikama najgore krize nakon Drugoga svjetskog rata. Na istome je sastanku i papa Franjo izrazio žaljenje zbog urušavanja multilateralizma, a na sličnom su tragu bili i govori većine političkih lidera iz Europske unije.

Nedovoljno kvalitetno krizno upravljanje na početku korona-krize dovelo je zatvaranja granica u Europi. Na granicama su se znali plijeniti respiratori i maske. U kratkom su roku mnogi postali svjesni da je Zapad u nekim strateški bitnim područjima, kao što su proizvodnja lijekova i medicinske opreme, jako ovisan o Kini. U prvim tjednima krize najavljivale su se protekcionističke mjere, kao i preispitivanje međunarodnih lanaca opskrbe, u pogledu strateški bitnih proizvoda. Mnogi analitičari govorili su kako će posljedice krize po međunarodne odnose biti iznimno snažne, do te mjere da će se u budućnosti moći govoriti o određenom obliku deglobalizacije.

Do početka COVID-krize, kriza multilateralizma bila je najvidljivija u ekonomskoj sferi. Trgovinski ratovi, porast protekcionizma, revizija sporazuma i slabljenje WTO-a predstavljali su simptome krize. Pandemija koronavirusa pokazala je, međutim, da se u globalnoj krizi države ponašaju prema načelu „svaki čovjek za sebe“ na gotovo svim područjima. Samoizolacija na državnoj razini bila je jedna od prvih mjera koje su poduzele brojne vlade, uključujući Europsku uniju, koja se dugi niz godina smatrala nositeljem multilateralizma.

Slijedi li deglobalizacija?

Nakon izbora Joea Bidena za američkog predsjednika, puno se govori o obnovi multilateralizma, a posebno transatlantskih odnosa, koji su nakon Drugoga svjetskog rata činili okosnicu političke, ekonomske i sigurnosne arhitekture zapadnog svijeta. Očekuje se da će Biden pokrenuti proces revitalizacije transatlantskih veza oslabljenih u Trumpovu mandatu. Ipak, postoje i drukčija mišljenja: pojedini analitičari smatraju da nas očekuje nastavak slabljenja multilateralizma, ali i određeni oblik deglobalizacije.

Biden će nedvojbeno vratiti Sjedinjene Američke Države u multilateralne režime koji su napušteni tijekom Trumpove vladavine. U nekoliko mjeseci dosadašnjeg mandata, Biden je već vratio SAD u Pariški klimatski sporazum, prekinuo postupak izlaska SAD-a iz Svjetske zdravstvene organizacije, najavio vraćanje SAD-a u Vijeće UN-a za ljudska prava, a govori se čak i o ponovnom preispitivanju Transatlantskog sporazuma o trgovini i investicijama između SAD-a i EU-a, iako je on propao još u vremenu Obamine administracije zbog poteškoća u harmonizaciji standarda proizvodnje. Prije nekoliko mjeseci SAD i Rusija produžile su sporazum Novi START koji jamči međusobnu kontrolu u strateškom nuklearnom naoružanju.

Argumenti protiv multilateralizma

Sjedinjene Američke Države danas su članice nekoliko stotina multilateralnih režima, no Amerika nije tijekom svoje povijesti uvijek bila sklona proaktivnoj vanjskoj politici i multilateralnim aranžmanima, nego je svoje interese nastojala postizati kroz politiku izolacionizma i protekcionizma. Liga naroda tako je, nakon Prvoga svjetskog rata, propala baš zato što američki Kongres, protivno zalaganjima predsjednika Woodrowa Wilsona, nije dopustio da Sjedinjene Države postanu članica te organizacije. Ideja uspostave Lige naroda ocijenjena je protivnom američkim interesima.

Nakon Drugog svjetskog rata Sjedinjene Američke Države prvi put preuzimaju proaktivnu ulogu i prevode redizajniranje globalne poslijeratne političke, ekonomske i sigurnosne arhitekture. To je uključivalo i uspostavu UN-a, MMF-a, WTO-a i NATO-a. Američka je procjena bila da su nakon 1945. Sjedinjene Države dovoljno snažne da mogu presudno kontrolirati multilateralne režime na način da oni reflektiraju američke interese i vrijednosti. U tome razdoblju SAD pomaže i Zapadnoj Europi kroz Marshallov plan, nastojeći suzbiti širenje komunizma.

Legitimno je postaviti pitanje je li model slobodne trgovine, kao jedan od zaglavnih kamena multilateralizma, i danas u interesu SAD-a. Predsjednik Joe Biden, proizlazi to vrlo jasno iz njegovih izjava i postupaka, smatra da jest, no čini se da će i on voditi politiku koja će Kinu tretirati kao geoekonomskog protivnika, a to znači i određeni stupanj korištenja „borbene ekonomije“ koja nije sukladna principima multilateralizma. Ostaje nam vidjeti hoće li to značiti daljnje inzistiranje na kvotama i carinama.

Posljednjih godina sve se češće mogu čuti glasovi o potrebi obnove transatlantizma, kao jednoga od ključnih elemenata multilateralizma, Međutim, kako protumačiti da je EU sklopila investicijski sporazum  s Kinom nekoliko dana prije kraja prošle godine, u razdoblju interregnuma, kad još nije formirana nova Bidenova administracija? Tome treba dodati da je francuski predsjednik Emmanuel Macron nedavno izjavio kako se EU ne bi trebala pridružiti SAD-u nasuprot Kini, što je očiti izraz njegova uvjerenja o nužnosti strateške autonomije EU-a.

Investicijski sporazum sklopljen je prvenstveno zahvaljujući lobiranju francuskih, a posebno njemačkih lobističkih krugova, prije svega onih iz automobilske industrije. Taj sporazum, iako je naknadno privremeno suspendiran, nanio je udarac odnosima SAD-a i EU-a. A ti odnosi i imaju i druge sporne točke. Odnose SAD-a i Njemačke (ti su odnosi ključ transatlantizma) pogoršava i izgradnja Sjevernog toka 2 koji se protivi američkim energetskim interesima i želji da Europskoj uniji prodaje ukapljeni plin.

Francuska i Njemačka preko svojih su se šefova diplomacije (M. Jean-Yves Le Drian i Heiko Maas) u studenom 2019. u jednome eseju objavljenom u listu Le Figaro založile za stvaranje „Alijanse za multilateralizam“, upozorivši istodobno da svjedočimo najvećoj krizi multilateralizma ikada, no i u tim državama sve više jačaju snage koje se zalažu za stratešku autonomiju EU-a i žele svoje države pozicionirati kao samostalne polove u multipolarnome svijetu.

Slobodna trgovina koristi Kini

To nije u skladu sa željama nove američke administracije koja želi okupljanje što šire protukineske koalicije. Osim na EU nova američka administracija računa i na Australiju, Južnu Koreju, Japan i Indiju kao na saveznike u ograničavanju kineskih ekonomskih ambicija (velika igra u Aziji još je uvijek primarno ekonomske prirode), no pitanje je hoće li ove države pristati na vođenje antikineske politike, iz niza razloga (Australija je, primjerice, enormno ekonomski ovisna o Kini).

Model slobodne trgovine, prema mišljenju dijela geopolitičkih analitičara, sve je više počeo koristiti upravo Kini koja, iako je i dalje na društvenome planu komunistička zemlja, nakon približavanja SAD-u sedamdesetih i osamdesetih godina prošloga stoljeća, prihvaća tržišne principe koji joj kasnije donose velike stope ekonomskog rasta. Inicijativa „Pojas i put“ predstavlja svojevrsni oblik globalizacije na kineski način, a sve se češće govori o padu američke moći i okretanju prema sinocentričnoj viziji svijeta.

Kako bi se spriječili takvi scenariji, pojedini američki stratezi smatraju da je rješenje u miniranju koncepta slobodne trgovine (iako je baš Amerika inaugurirala i podupirala taj koncept) i povratku protekcionizmu. Ovdje, međutim, treba naglasiti da Kina svih ovih desetljeća nije dosljedno poštivala koncept slobodne trgovine, nego je od njega uzimala ono što joj odgovaralo. Takvo se ponašanje toleriralo, a dovelo je do ograničenih pristupa kineskome tržištu i kršenja pravila ravnopravnog natjecanja. Možda bi, stoga, inzistiranje na poštivanju globalnih pravila o trgovini od strane Pekinga moglo predstavljati jedan od koraka nove Bidenove administracije, no za takvo što bio bi potreban konsenzualni nastup svih zapadnih zemalja.

Multilateralizam je svoje zlatno razdoblje imao u vremenu kad je Amerika bila predvodnica zapadnoga svijetu, u vremenu Hladnoga rata i u kasnijem razdoblju unipolarnosti. Washington je tada mogao sam nametati rješenja za  globalna pitanja. Danas se na globalnoj geopolitičkoj sceni javljaju faktori poput Kine, ali i Rusije, koji žele parirati američkoj moći. Sve to dovodi do slabljenja multilateralizma.

Hoće li Biden nastaviti Trumpovu politiku?

Ključno je pitanje to može li SAD ponovno redizajnirati multilateralni poredak i koncept slobodne trgovine prema svojim interesima. Ako ocijeni da ne može, i da bi daljnja potpora multilateralizmu na ekonomskome planu i dalje koristila najviše Kini, izgledno je da bi i Biden mogao u nekima aspektima nastaviti Trumpovu politiku uz ponešto relaksiraniju komunikaciju; suptilnije i nijansiranije. Održavanje postojećih aranžmana međunarodnog upravljanja trgovinom, prema mišljenjima i ponekih Trumpu nesklonih analitičara u SAD-u, sve je neskladnije s američkim ekonomskim interesima.

Ako Biden zadrži konvencionalan stav prema multilateralizmu i američkoj globalnoj predvodničkoj ulozi, pitanje je hoće li uspjeti u jačanju međunarodnog poretka. Hoće li Svjetska trgovinska organizacija (WTO) moći ponovno reafirmirati koncept globalne trgovine nakon korona-krize? Kakav je legitimitet Svjetske zdravstvene organizacije (WHO) nakon korona-krize? Može li se obnoviti značenje organizacija kao što su G-20 i G-7? Postoje li izgledi da se formira multilateralni pristup rješavanju zdravstvene krize kada su se, ne samo na početku krize, nego i kasnije prilikom distribucije cjepiva, jasno reflektirali različiti interesi pojedinih zemalja?

Povratak realizma u međunarodne odnose

Realizam se na velika vrata vraća u međunarodne odnose. Korona-kriza, ranije Brexit, ali i jačanje tzv. iliberalnih demokracija (fenomen tzv. „povlačenja demokracije“), koje se pokazuju sve većim suparnicama liberalne demokracije, govore u prilog krize multilateralizma. Tomu treba dodati i jačanje populističkih i suverenističkih pokreta koji se nameću kao protivnici globalizma.

Jasno je pritom kako je kriza multilateralizma pupčano povezana s krizom liberalne demokracije. Kina se penje na ljestvici moći, a radi se nedvojbeno o autoritarnome režimu. Rusija je iliberalna demokracija, a Indija kastinska, imperfektna demokracija. Porast moći država neliberalnih demokracija po logici stvari znači i globalno slabljenje ideje liberalne demokracije. Liberalna demokracija imala je najsnažniju poziciju onda kada je SAD predstavljao neprijepornu i jedinu supersilu.

Znači li sve navedeno da je multilateralizam propao? Nikako. Povijesno iskustvo pokazuje kako su globalne krize znale završiti jačanjem multilateralizma, a najbolji je primjer razdoblje nakon Drugoga svjetskog rata. To što su pojedine multilateralne institucije postale nedjelotvorne i birokratski spore ne znači da ih treba ukinuti, nego reformirati ako je to, naravno, moguće. Aktualna korona-kriza mogla bi predstavljati dobar stimulans u tome pravcu jer je do kraja razgolitila sve slabosti multilateralizma danas.

Presudna uloga SAD-a

Moguća obnova multilateralnog poretka presudno će ovisiti o tome hoće Amerika htjeti i biti sposobna preuzeti lidersku ulogu u svijetu, posebno u kontekstu sve snažnijeg jačanja Kine. Povijest Amerike pokazuje da se ta zemlja znala izdići onda kad se mislilo kako njezina moć opada. Američki svekoliki potencijali i danas su iznimno veliki, a ograničavaju ih unutarnjopolitičke napetosti i društvena polarizacija. Možda će baš korona-kriza predstavljati „Sputnjik moment“, ali ovaj put ne u odnosu na SSSR, nego u odnosu na Kinu. Korona kriza, ponovimo, upozorila je sve koji to još možda nisu vidjeli na rast moći Kine koja se pretvorila u tvornicu svijeta, među ostalim i zbog koncepta slobodne trgovine koji je doveo do izmještanja američkih proizvodnih pogona u Kinu i zemlje Azije.

Kako bilo, oči svih zagovornika multilateralizma trenutno su uprte u SAD i novu američku administraciju. Obnova multilateralizma ovisit će o želji, snazi i sposobnosti Sjedinjenih Američkih Država da se prihvate te uloge, a „rekonstrukcija međunarodnog sustava najveći je izazov za današnje državnike“ (Kissinger).